Die Berliner Wohnaufwendungenverordnung

Die vom Senat des Landes Berlin erlassene “Verordnung zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nach dem Zweiten und Zwölften Buch Sozialgesetzbuch” (Wohnaufwendungenverordnung – WAV)[1] ist insgesamt rechtswidrig und wirksam.

Bereits aufgrund des Urteils des Bundessozialgerichts vom 17.10.2013[2] gilt die WAV generell nicht (mehr) für Leistungsempfänger nach dem SGB XII. Das vorliegende Urteil erklärt die WAV nun auch für Grundsicherungsempfänger nach dem SGB II (“Hartz IV”) für unwirksam.

Mit dem Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (im Folgenden: RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG) vom 24.03.2011[3] räumte der (Bundes-)Gesetzgeber den Ländern bei materiell ansonsten im Wesentlichen unveränderter Rechtslage zur Übernahme von Unterkunfts- und Heizkosten die Befugnis ein, die Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizungim Sinne von § 22 Abs 1 Satz 1 Zweites Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) zum Gegenstand kommunaler Rechtsetzung zu machen. Demgemäß können die Länder die Kreise und kreisfreien Städte nach § 22a Abs 1 Satz 1 SGB II durch Gesetz ermächtigen oder verpflichten, “durch Satzung zu bestimmen, in welcher Höhe Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet angemessen sind”. Entsprechendes gilt für die Länder Berlin und Hamburg, die (durch Landesgesetz) bestimmen, “welche Form der Rechtsetzung an die Stelle einer nach Satz 1 vorgesehenen Satzung tritt” (§ 22a Abs 1 Satz 3 SGB II).

Gestützt auf eine diese Befugnisse wahrnehmende Rechtsverordnungsermächtigung in § 8 des Gesetzes zur Ausführung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (im Folgenden: AG-SGB II) des Landes Berlin (hier idF des Gesetzes vom 13.07.2011, GVBl 344) ist vom Bundessozialgericht des Landes Berlin am 3.04.2012 mit Wirkung vom 01.05.2012 die WAV erlassen worden, die auszugsweise wie folgt lautet:

Wohnaufwendungenverordnung – WAV Berlin

 

§ 1 – Anwendungsbereich

Diese Verordnung regelt, in welcher Höhe im Land Berlin Aufwendungen für Unterkunft und Heizung angemessen im Sinne des § 22 Absatz 1 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch sind. Die Regelungen erfolgen auf der Grundlage der §§ 22a bis 22c des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch.

§ 2 – Begriffsbestimmungen

Zu den tatsächlichen Aufwendungen im Sinne des § 22 Absatz 1 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch für Mietwohnungen gehören die Nettokaltmiete, die kalten Betriebskosten gemäß der Betriebskostenverordnung vom 25.11.2003[4] in der jeweils geltenden Fassung, die Heizkosten, die Warmwasserbereitungskosten, die nicht aufgrund dezentraler Warmwassererzeugung im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch entstehen, und sonstige mietvertraglich geschuldete Leistungen (Bruttowarmmiete). Ebenso gehören dazu auch einmalig anfallende Nachzahlungen, die dem Bedarf für Unterkunft und Heizung zuzuordnen sind.

(…)

§ 3 – Datengrundlagen

Die Bestimmung der angemessenen Wohnfläche gemäß § 22b Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt auf der Grundlage der anerkannten Wohnraumgröße für Wohnberechtigte im sozialen Wohnungsbau und ergänzend der Wohnungsbauförderungsbestimmungen.

Die Bestimmung der angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft gemäß § 22b Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt gemäß § 22c Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch auf der Grundlage des jeweils gültigen Berliner Mietspiegels als qualifiziertem Mietspiegel gemäß § 558d BGB und der jeweils mit dem Berliner Mietspiegel veröffentlichten Betriebskostenübersicht.

Die Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung gemäß § 22b Absatz 1 Satz 2 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch erfolgt auf der Grundlage des von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten bundesweiten Heizspiegels in der jeweils geltenden Fassung. Zur Ermittlung der Erhöhung der Richtwerte für Wohnungen mit nicht dezentraler Warmwassererzeugung im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch werden ebenfalls die Werte des bundesweiten Heizspiegels zu Grunde gelegt.

Die als angemessen anerkannte Wohnfläche und die Höhe der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Unterkunft sind der Tabelle A der Anlage 1 zu dieser Verordnung zu entnehmen. Die Höhe der als angemessen anerkannten Heizkosten sind der Tabelle B der Anlage 1 zu dieser Verordnung zu entnehmen.

§ 4 – Gesamtangemessenheitsgrenze

Auf der Grundlage des Konzepts zu dieser Verordnung wird gemäß § 22b Absatz 1 Satz 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch eine Gesamtangemessenheitsgrenze gebildet. Die Richtwerte für angemessene monatliche Bruttowarmmieten und für angemessene monatliche Aufwendungen bei selbst bewohntem Wohneigentum sind der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung zu entnehmen. Wird der Wohnraum mit anderen als in der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung genannten Heizenergieträgern beheizt, sind die nach Bedarfsgemeinschaftsgröße und Gebäudefläche höchsten maßgeblichen Richtwerte zu Grunde zu legen. Erfolgt die Warmwassererzeugung nicht dezentral im Sinne des § 21 Absatz 7 Satz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch, ist der Richtwert nach der Tabelle A der Anlage 2 zu dieser Verordnung um den entsprechenden Zuschlag nach der Tabelle B der Anlage 2 zu dieser Verordnung zu erhöhen.

(…)

§ 6 – Besondere Bedarfe für Unterkunft und Heizung zur Bestimmung der individuellen Angemessenheit

Sofern die tatsächlichen Aufwendungen der Leistungsberechtigten den Richtwert gemäß § 4 überschreiten, gelten wegen besonderer Bedarfe für Unterkunft und Heizung im Sinne von § 22b Absatz 3 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch zur individuellen Bestimmung der Angemessenheit abweichend von den Richtwerten nach § 4 die in den Absätzen 2 bis 9 getroffenen Sonderregelungen.

(…)”

Nach dem mit der WAV als Begründung gemäß § 22b Abs 2 SGB II veröffentlichten Konzept zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung[5] wird als Grundlage für die Beurteilung der Angemessenheit von Heizkosten der von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellte bundesweite Heizspiegel herangezogen. Für den jeweils in den Richtwert als Bruttowarmmiete einfließenden Grenzwert werden nach diesem Konzept die Werte aus der Spalte “zu hoch” des bundesweiten Heizspiegels zugrunde gelegt.

Am 1.08.2013 trat die Erste Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung (WAV-Fortschreibungsverordnung 2013)[6] in Kraft, durch die die Anlagen 1 und 2 zur WAV vom 03.04.2012 neu gefasst wurden, diese im Übrigen aber unverändert blieb. Am 1.03.2014 trat die Zweite Verordnung zur Fortschreibung der Wohnaufwendungenverordnung (WAV-Fortschreibungsverordnung 2014)[7] in Kraft, durch die die Tabelle B der Anlage 1 und die Anlage 2 zur WAV vom 03.04.2012 in der durch die WAV-Fortschreibungsverordnung 2013 geänderten Fassung neu gefasst wurden; im Übrigen blieb die WAV unverändert. Jeweils ist in der den Fortschreibungsverordnungen beigegebenen Begründung nach § 22b Abs 2 SGB II ausgeführt, dass das mit der WAV veröffentlichte Konzept zur Bestimmung der Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung weiter gilt.

Der Kern der WAV ist die in § 4 WAV vorgesehene Gesamtangemessenheitsgrenze für eine Bruttowarmmiete. Ein solches Bruttowarmmietenkonzept ist nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II grundsätzlich zulässig. Es entbindet jedoch nicht von den auch für Satzungen oder Verordnungen nach §§ 22a ff SGB II geltenden Ermittlungsanforderungen zur Bestimmung der angemessenen Bedarfe für Unterkunft und Heizung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II, wie das Bundessozialgericht schon in seinem Urteil vom 17.10.2013[8] entschieden hat.

Diesen Anforderungen wird die WAV hinsichtlich des Bedarfs für die Heizung nicht gerecht. In der WAV wird zur Bestimmung dieses Bedarfs die rechte Spalte “zu hoch” des bundesweiten Heizspiegels zugrunde gelegt, deren Werte Ausdruck für zu hohe Heizkosten sind und die Leistungsberechtigten grundsätzlich begünstigt. Das Bundessozialgericht hat jedoch wiederholt entschieden, dass dieser Grenzwert nicht zur Bestimmung der angemessenen Heizkosten geeignet ist, sondern nur als ein Grenzwert im Einzelfall, der weitere Nachprüfungen erforderlich macht[9].

Beruht jedoch einer von zwei Summanden auf einer unzutreffenden Grundlage, so gilt dies auch für die Summe, hier also die in § 4 WAV vorgesehene Gesamtangemessenheitsgrenze.

Mit der objektiv-rechtlichen Rechtswidrigkeit dieser Grenze auf der Grundlage des in der WAV verfolgten Bruttowarmmietenkonzepts ist die WAV insgesamt rechtswidrig und unwirksam. Sie enthält keine hiervon abtrennbaren Teile. Auf Vor- oder Nachteile der WAV-Regelung zu den Heizkosten bei ihrer Anwendung im Einzelfall kommt es in einem Normenkontrollverfahren nicht an.

Die unzutreffende Ermittlung der Bruttowarmmiete nach § 4 WAV wirkt sich auch auf die in § 6 WAV vorgesehene Bestimmung der individuell angemessenen Bedarfe aus, weil diese Sonderregelung an die ? unzutreffend bestimmte ? Bruttowarmmiete anknüpft. Dass die in § 6 WAV vorgesehene, einheitliche prozentuale Erhöhung auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorgaben nicht zu vereinbaren ist, hat das Bundessozialgericht in dem schon angeführten Urteil vom 17.10.2013 ausgeführt.

Die WAV ist zwar nach bundesrechtlichen wie nach landesrechtlichen Maßstäben formell rechtmäßig. Das LSG hat die formelle Rechtmäßigkeit nach landesrechtlichen Maßstäben geprüft und bejaht, ohne dass dies dem Bundessozialgericht Anlass zu Beanstandungen bietet.

Die WAV ist indes materiell rechtswidrig; und vom LSG zu Recht für unwirksam erklärt worden. Denn die Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II, die nach Bundesrecht wie bei der Konkretisierung von § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch die Verwaltung eine realitätsgerechte Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung erfordern und die für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II ebenso gelten, werden nicht erfüllt. Die Verfehlung dieser höherrangigen bundesrechtlichen Anforderungen betrifft die WAV in ihrem Kern. Sie ist deshalb insgesamt unwirksam; eine nur teilweise Unwirksamkeit kommt nicht in Betracht.

Die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II erfordert die realitätsgerechte Erfassung der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II) in gleicher Weise, wie es der Verwaltung bei der Konkretisierung der abstrakt angemessenen Bedarfe nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist[10].

Mit den durch das RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG eingeführten §§ 22a bis 22c SGB II hat der Gesetzgeber die Grundlage dafür geschaffen, die abstrakt angemessenen Bedarfe für Unterkunft und Heizung anstatt durch die ansonsten dazu berufene Verwaltung auch im Wege untergesetzlicher Normsetzung bestimmen zu können. Eine entsprechende landesrechtliche Ermächtigung vorausgesetzt, können demgemäß seither alle der abstrakten Angemessenheit der Bedarfe für Unterkunft und Heizung zuzurechnenden Bestimmungen durch untergesetzliche Normenim Sinne von § 22a Abs 1 SGB II getroffen werden. Inhaltlich getroffen werden müssen mindestens Bestimmungen darüber, welche Wohnfläche entsprechend der Struktur des örtlichen Wohnungsmarktes als angemessen anerkannt wird und in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als angemessen anerkannt werden (§ 22b Abs 1 Satz 1 SGB II). Abgebildet werden sollen hierdurch die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt (§ 22a Abs 3 Satz 1 SGB II) und zwar nach Möglichkeit unter Berücksichtigung insbesondere von Mietspiegeln, qualifizierten Mietspiegeln und Mietdatenbanken und/oder von geeigneten eigenen statistischen Datenerhebungen und -auswertungen der Normgeber oder Erhebungen Dritter (§ 22c Abs 1 Satz 1 Nr 1 und 2 SGB II).

Bezugspunkt der damit eröffneten untergesetzlichen Normsetzungsbefugnis ist die durch das RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG inhaltlich unverändert gebliebene Regelung des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II[11], wonach Bedarfe für Unterkunft und Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt werden, soweit diese angemessen sind.

Gegenstand auch der untergesetzlichen Normgebung nach § 22a Abs 1 SGB II ist damit die Konkretisierung des durch § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegebenen Begriffs der “Angemessenheit” der Bedarfe für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II). Dieser Begriff unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff uneingeschränkter richterlicher Kontrolle[12]. Zu seiner Ausfüllung ist jedenfalls der abstrakt als angemessen anzu Mietpreis unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten konkret zu ermitteln (so genannte Referenzmiete)[13]. Erforderlich dazu sind im Einzelnen überprüfbare Erhebungen und Auswertungen, die eine hinreichende Gewähr dafür bieten, dass sie die aktuellen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes wiedergeben (so genanntes schlüssiges Konzept)[14]. Unzureichend zur Erfassung der sozialen Wirklichkeit sind hingegen Schätzungen pauschaler Werte “ins Blaue hinein” ohne gesicherte empirische Grundlage; das würde den Anforderungen zur Ermittlung des verfassungsrechtlich garantierten Existenzminimums nicht gerecht[15]. Das verbietet sich bei der Bestimmung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung gleichermaßen wie bei der Bestimmung der Regelbedarfe[16].

Diese Maßgaben gelten für die untergesetzliche Normsetzung nach §§ 22a bis 22c SGB II nicht anders. Schon der Gesetzeswortlaut bietet keinen Anhalt dafür, dass den Normgebern insoweit andere und von den Gerichten nur in reduziertem Maß gerichtlich zu kontrollierende Spielräume zustehen könnten als der Verwaltung. Im Gegenteil sind die Vorgaben zum Vergleichsmaßstab (§ 22a Abs 3 Satz 1 SGB II), zu den Norminhalten (§ 22b Abs 1 SGB II), zur Datengrundlage (§ 22c Abs 1 SGB II) und den Begründungsanforderungen (§ 22b Abs 2 Satz 1 und 2 SGB II) im Einzelnen in so enger Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II gefasst, dass unterschiedliche Konkretisierungsaufträge und/oder Entscheidungsspielräume im Verhältnis zwischen untergesetzlicher Normsetzung einerseits und verwaltungsmäßigem Vollzug andererseits durch den Gesetzeswortlaut nicht zu belegen sind[17]. Soweit demgegenüber nach den Gesetzesmaterialien die Zielvorgabe des § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II nur als ein für die objektive Rechtmäßigkeit der Normsetzung unbeachtlicher Programmsatz anzusehen sein soll[18], hat dies jedenfalls im Normtext selbst keinen hinreichenden Niederschlag gefunden[19]. Das lässt sich auch nicht darauf stützen, dass der untergesetzlichen Normsetzung durch § 22a Abs 3 Satz 2 SGB II die Berücksichtigung von Folgewirkungen aufgegeben ist, die sich uU als Maßstab der Angemessenheitsbestimmung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II nicht notwendig alle wiederfinden. Denn dies trägt jedenfalls nicht den Schluss, dass die nach § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II für die Normsetzung maßgeblichen Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt durch wertende Entscheidung der Normgeber ersetzt werden könnten. Dagegen spricht auch, dass in § 22b Abs 1 Satz 4 SGB II den untergesetzlichen Normgebern die Unterteilung ihrer Gebiete ermöglicht wird, “um die Verhältnisse des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt realitätsgerecht abzubilden”, und dadurch die Maßgeblichkeit dieser Verhältnisse für die Normsetzung erneut betont wird, ohne Abweichungen zuzulassen.

Die Normsetzungsermächtigung der untergesetzlichen Normgeber durch § 22a Abs 1 SGB II eröffnet solche Spielräume gleichfalls nicht[20]. In der Wahrnehmung dieser Ermächtigung konkretisieren die Normgeber in gleicher Weise wie die Verwaltung die die Unterkunft als Teil des physischen Existenzminimums umfassende verfassungsrechtliche Garantie des menschenwürdigen Existenzminimums aus Art 1 Abs 1 iVm Art 20 Abs 1 GG[21] und haben deshalb die dafür maßgebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten. Nach der Kompetenzordnung des GG sind demgemäß die Wertentscheidungen über die Leistungshöhe mit Blick auf den Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die bestehenden Lebensbedingungen allein dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten[22]. Soweit dazu von Verfassungs wegen die soziale Wirklichkeit zu erfassen ist, unterliegt schon er strikten Anforderungen[23]. Um so weniger können von diesen Anforderungen die freigestellt werden, von denen die gesetzgeberischen Vorgaben administrativ umzusetzen sind. Das können auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II nicht für sich beanspruchen. Sie sind zwar in besonderer Weise mit den Verhältnissen vor Ort vertraut und können deshalb bessere Kenntnis von den Gegebenheiten auf dem örtlichen Wohnungsmarkt haben als dies aus der Bundesperspektive möglich wäre[24]. Zu eigenen wertenden Entscheidungen sachlich-politischer Art über den zur Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu deckenden Bedarf für Unterkunft und Heizung reicht indes ihre demokratische Legitimation nicht. Wertsetzungen solcher Art sind ausschließlich dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten[23].

In keinem geringeren Maß als es der Verwaltung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist, haben demgemäß auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II die soziale Wirklichkeit im Hinblick auf den Bedarf für Unterkunft und ggf Heizung (vgl § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II) zeit- und realitätsgerecht zu erfassen und dazu auf Verfahren zurückzugreifen, die zu dessen Bemessung im Grundsatz tauglich sind[25].

Diese aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abzuleitenden Verfahrensanforderungen an die Konkretisierung abstrakt angemessener Bedarfe durch untergesetzliche Normsetzung gelten uneingeschränkt für die Bestimmung der angemessenen Heizkosten nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II und die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II.

Nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II kann durch den untergesetzlichen Normgeber – neben den Mindestbestimmungen des § 22b Abs 1 Satz 1 SGB II – auch die Höhe des als angemessen anerkannten Verbrauchswertes oder der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung bestimmt werden. Bei einer solchen Bestimmung kann nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II sowohl eine Quadratmeterhöchstmiete als auch eine Gesamtangemessenheitsgrenze unter Berücksichtigung der in § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 SGB II genannten Werte gebildet werden.

Ob sich ein angemessener Bedarf für Heizung in Normen nach § 22a Abs 1 SGB II und damit notwendigerweise abstrakt fassen lässt, ist in der Rechtsprechung des BSG und auch in der Literatur zumindest derzeit aus praktischen Gründen skeptisch bis ablehnend beurteilt worden[26]. Wegen ihrer Abhängigkeit vom individuellen Verbrauch, von der Wohnungsbeschaffenheit sowie den Witterungsverhältnissen hielt auch der Gesetzgeber die Heizkosten für dynamischer als die Unterkunftskosten und daher schwerer schematisch zu erfassen; deshalb sieht § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II die Festlegung von Angemessenheitswerten für die Heizung nur optional (“kann”) vor[27].

Werden aber Regelungenim Sinne von § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II und hieran anknüpfend im Rahmen eines Bruttowarmmietenkonzepts nach § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II getroffen, müssen sie auf hinreichend realitätsgerechte und nachvollziehbare Erhebungen zum abstrakt angemessenen Bedarf für Heizung im maßgeblichen Vergleichsraum gestützt sein[28].

Die auch für Heizkosten vorgesehene Prüfung ihrer Angemessenheit hat nach Wortlaut und Systematik des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II, wie das Bundessozialgericht bereits im Einzelnen dargelegt hat[29], grundsätzlich getrennt von der Prüfung der Angemessenheit der Unterkunftskosten zu erfolgen. Dieser Trennung entspricht die Regelung des § 22b Abs 1 Satz 1 und 2 SGB II, die für eine untergesetzliche Normsetzung Bestimmungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft als Mindestinhalt vorschreibt (Satz 1 Nr 2), nicht aber für die Höhe der angemessenen Aufwendungen für die Heizung (Satz 2).

Auch der Anspruch auf Leistungen für Heizung als Teil der Gesamtleistung besteht grundsätzlich in Höhe der konkret-individuell geltend gemachten Aufwendungen, soweit sie angemessen sind[30]. Eine Bestimmung der Angemessenheit von Aufwendungen für die Heizung begegnet indes praktischen Schwierigkeiten: Ein abstrakt angemessener Heizkostenpreis pro Quadratmeter für eine “einfache” Wohnung (gestaffelt nach abstrakt angemessenen Wohnungsgrößen) im unteren Segment des konkreten Wohnungsmarktes, dh für alle entsprechenden Wohnungen im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum, müsste auf der Grundlage differenzierter Daten ausgehend von einem als angemessen anzusehenden Heizverhalten des Einzelnen noch klimatische Bedingungen, wechselnde Energiepreise, die “typischen” Energieträger, vor allem aber den im entsprechenden Mietsegment “typischen” Gebäudestandard und den technischen Stand einer als “typisch” anzusehenden Heizungsanlage erfassen. Der Rückgriff auf einen weniger ausdifferenzierten Wert als Quadratmeterhöchstgrenze würde eine unzulässige Pauschalierung von Heizkosten bedeuten[31].

Da gleichwohl auch hinsichtlich der Aufwendungen für Heizung unangemessen hohe Kosten vom Träger der Grundsicherung nicht gezahlt werden müssen, eine abstrakte Festlegung aus den genannten Gründen aber schwierig ist, hat im Rahmen des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II eine Prüfung der Heizkosten auf ihre Angemessenheit hin orientiert an den Verhältnissen des Einzelfalles zu erfolgen. Dabei ist regelmäßig dann von unangemessen hohen Heizkosten auszugehen, wenn bestimmte Grenzwerte überschritten werden, die das Bundessozialgericht den von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten “Kommunalen Heizspiegeln” bzw dem “Bundesweiten Heizspiegel” entnimmt[32]. An der Heranziehung eines solchen Grenzwertes ist aus Gründen der Praktikabilität festzuhalten, solange der jeweils örtlich zuständige Träger der Grundsicherung keine im dargestellten Sinne differenzierte Datenermittlung für den konkreten Vergleichsraum durchgeführt hat, die zuverlässige Schlüsse auf einen Wert für grundsicherungsrechtlich angemessene Heizkosten in seinem Zuständigkeitsbereich zulässt[33].

Die aus den dargestellten praktischen Schwierigkeiten abgeleitete Notwendigkeit, den Grenzwert des Heizspiegels im Einzelfall heranzuziehen, erhellt, dass die Werte des bundesweiten (oder kommunalen) Heizspiegels etwas anderes als die Bestimmung abstrakt angemessener Heizkosten sind. Der Grenzwert markiert nicht angemessene Heizkosten, sondern gibt einen Hinweis darauf, dass im Einzelfall von unangemessenen Heizkosten auszugehen ist; das Überschreiten des Grenzwertes kann lediglich als Indiz für die fehlende Angemessenheit angesehen werden. Eine Absenkung der zu zahlenden Heizkosten kann auch bei Überschreiten des Grenzwertes nur aufgrund einer Angemessenheitsprüfung im Einzelfall erfolgen und die in Folge dieser Einzelfallprüfung zu zahlenden Heizkosten ergeben sich ohnehin nicht aus dem Heizspiegel. Die Werte des Heizspiegels geben nicht das tatsächliche Preisniveau auf dem Wohnungsmarkt wieder und sind deshalb nicht im Sinne eines abstrakt angemessenen Quadratmeterhöchstwerts für Heizkosten zu verstehen[34].

Der Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II hat demnach, bezieht er auch die Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II in seine Regelungen ein, eine Datenermittlung zur Bestimmung eines differenzierten abstrakt angemessenen Wertes der Heizkosten im in Bezug zu nehmenden Wohnsegment durchzuführen[35].

Diese Anforderungen an die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II schlagen auf die Anforderungen an die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenzeim Sinne des § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II durch. Für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bedarf es nicht nur der realitätsgerechten Bestimmung, in welcher Höhe Aufwendungen für die Unterkunft als abstrakt angemessen anerkannt werden, sondern auch der realitätsgerechten Bestimmung der als abstrakt angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung[36]. Nur beides zusammen kann eine rechtmäßige normative Bestimmung der Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen eines Bruttowarmmietenkonzepts leisten, innerhalb dessen abweichend von der zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II ergangenen Rechtsprechung die Aufwendungen für Unterkunft und Heizung nicht getrennt, sondern ohne Rücksicht auf ihre jeweilige Angemessenheit bis zur einheitlich bestimmten Obergrenze als angemessen anzuerkennen sind[37].

Dass die beschriebenen praktischen Schwierigkeiten einer auf einer hinreichend differenzierten, methodisch akzeptablen Datengrundlage beruhenden Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung auch auf die Möglichkeit der Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durchschlagen, hat das Bundessozialgericht zuletzt in seinem Urteil vom 12.06.2013 deutlich gemacht[38]. Schon zuvor hat das Bundessozialgericht in seinem Urteil vom 02.07.2009[39], auf das sich der Antragsgegner bezieht, für die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze das Erfordernis der Festlegung eines verlässlich ermittelten abstrakt angemessenen Heizkostenpreises pro Quadratmeter für eine “einfache” Wohnung im unteren Segment des Wohnungsmarktes formuliert. Hieran ist festzuhalten.

Der Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Rechtsprechung durch § 22b Abs 1 Satz 2 und 3 SGB II zum Ausdruck gebracht, die Bestimmung abstrakt angemessener Aufwendungen für die Heizung und die Bildung einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze durch untergesetzliche Normen für möglich zu halten. Die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Unterkunfts- und Heizkosten ist nach dem Gesetz zulässig und für ihre Umsetzung durch untergesetzliche Normgeber sind durch die Rechtsprechung keine unerfüllbaren Anforderungen zu formulieren. Doch da der Gesetzgeber des RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG zugleich an § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II festgehalten hat[40], bewirkt die Ermächtigung, § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch untergesetzliche Normen zu konkretisieren, keine Lockerung der Verfahrensanforderungen, die aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums für die Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit in § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II folgen. Aus diesen Anforderungen ergibt sich, dass dem Grenzwert aus einem bundesweiten (oder kommunalen) Heizkostenspiegel nicht die Funktion eines Quadratmeterhöchstwerts für angemessene Aufwendungen für Heizung im Sinne des SGB II zukommt[41]. Er scheidet daher auch als in die Bildung einer Gesamtangemessenheitsgrenze einfließender Wert aus[42].

Diesen Maßstäben wird die WAV mit ihren Regelungen zur angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Heizung und zur Gesamtangemessenheitsgrenze nicht gerecht.

Mit der WAV ist nach ihrer Überschrift und ihrem § 1 Satz 1 von der untergesetzlichen Normsetzungsermächtigung in der Weise Gebrauch gemacht worden, dass in ihr nicht nur die nach § 22b Abs 1 Satz 1 Nr 2 SGB II erforderlichen Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft getroffen sind, sondern auch die durch § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II ermöglichten Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung Aufnahme in die Verordnung gefunden haben. Zur Regelung auch der angemessenen Aufwendungen für Heizung war der Antragsgegner bundesrechtlich nicht verpflichtet. Da er sich aber für die Aufnahme auch von Bestimmungen zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung entschieden hat, müssen diese den beschriebenen Anforderungen entsprechen, die an die Bestimmung abstrakt angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung auf belastbarer Datengrundlage zu stellen sind.

Diesen Anforderungen werden die Bestimmungen der WAV zur Höhe der angemessenen Aufwendungen für Heizung nicht gerecht, weil sie nicht auf einer hinreichend differenzierten Datengrundlage beruhen. Nach § 3 Abs 3 Satz 1 WAV erfolgt die Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung gemäß § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II auf der Grundlage des von der co2online gGmbH in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund erstellten bundesweiten Heizspiegels in der jeweils geltenden Fassung. Ausweislich der Begründung zur WAV gemäß § 22b Abs 2 SGB II[5] werden als Grundlage für die Beurteilung der Angemessenheit von Heizkosten die Werte aus der Spalte “zu hoch” des bundesweiten Heizspiegels von 2011 zugrunde gelegt.

Der Rückgriff auf diesen bundesweiten Grenzwert ist indes etwas anderes als die Ermittlung eines abstrakt angemessenen Bedarfs auf der Grundlage erhobener oder ausgewerteter lokaler Daten. In der Begründung zur WAV ist zwar zutreffend ausgeführt, dass der Grenzwert unangemessenes Heizen indiziert. Unzutreffend ist aber der dort formulierte und statt für eine Einzelfallprüfung für eine normative Bestimmung gezogene Schluss, die Angemessenheit der Heizkosten sei solange zu bejahen, wie diese unter dem Grenzwert lägen. Dies entspricht entgegen den Ausführungen in der Begründung zur WAV – wie unter 5. dargestellt – nicht höchstrichterlicher Rechtsprechung. Denn während die Rechtsprechung des BSG zur Heranziehung des sich aus dem Heizspiegel ergebenden Grenzwerts die konkret-individuelle Angemessenheitsprüfung der Heizkosten zum Gegenstand hat, ist Gegenstand der WAV die abstrakt-generelle Bestimmung angemessener Heizkosten für das Land Berlin. Die Werte aus der Spalte “zu hoch” des bundesweiten Heizspiegels repräsentieren aber nicht die Höhe der abstrakt angemessenen Aufwendungen für Heizung im Land Berlin. Sie sind als Datengrundlage für die normative Bestimmung der Höhe der als angemessen anerkannten Aufwendungen für die Heizung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II von vornherein ungeeignet. Ob anderes bei einer Berücksichtigung der Bedarfe für Unterkunft und Heizung abweichend von § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II durch eine monatliche Pauschale gelten könnte, bedarf hier keiner Entscheidung; der Antragsgegner hat von der Ermächtigung zur Pauschalierung in § 22a Abs 2 SGB II keinen Gebrauch gemacht.

Damit stellt die WAV für die Bestimmung angemessener Aufwendungen für Heizung auf einen bundesweiten Wert ab, der unangemessen hohe Heizkosten im Einzelfall indiziert und deshalb rechtswidrig zu hoch ist, um als Grundlage für die abstrakte Angemessenheitsbestimmung im maßgeblichen örtlichen Vergleichsraum dienen zu können, für die allein das Bundesrecht die Länder und Kommunen in § 22a Abs 1 iVm § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II zur untergesetzlichen Normsetzung ermächtigt. Durch die so genannte Satzungslösung in § 22a Abs 1 SGB II ist zu einer Normsetzung für die Bestimmung regional angemessener Unterkunfts- und ggf auch Heizkosten ermächtigt worden[43]. Werden auch Aufwendungen für die Heizung in diese untergesetzliche Normsetzung einbezogen, wozu das Bundesrecht nach § 22b Abs 1 Satz 2 SGB II nicht verpflichtet, müssen sie deshalb auf der Grundlage von Daten des örtlichen Vergleichsraums als angemessen bestimmt werden.

Mit der WAV wird nach § 2 Abs 1 Satz 1 und § 4 ein Bruttowarmmietenkonzept verfolgt. Auf dessen Grundlage wird gemäß § 22b Abs 1 Satz 3 SGB II eine Gesamtangemessenheitsgrenze gebildet. In deren Bildung fließen die nach § 3 Abs 3 WAV auf der Grundlage des bundesweiten Heizspiegels bestimmten Aufwendungen für Heizung ein.

Die durch den Antragsgegner rechtswidrig bestimmte Höhe der Aufwendungen für Heizung führt zur Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV. Denn nur die Zusammenfassung je für sich – unter Beachtung der Verfahrensanforderungen an eine realitätsgerechte Bedarfsbemessung – rechtmäßig bestimmter Höhen der angemessenen Aufwendungen für Unterkunft und für Heizung ergibt eine ermächtigungskonforme untergesetzliche abstrakte Gesamtangemessenheitsgrenze. Entspricht auch nur einer der beiden Werte für die Aufwendungen – Bruttokaltmiete und Heizkosten – nicht den rechtlichen Anforderungen, bewirkt dies die Rechtswidrigkeit der ermittelten Richtwerte für angemessene Bruttowarmmieten insgesamt, die die Gesamtangemessenheitsgrenze nach der WAV bilden.

Nach der Begründung zur WAV[5] werden für den jeweils in den Richtwert als Bruttowarmmiete einfließenden Grenzwert für Heizkosten die Werte aus der Spalte “zu hoch” des bundesweiten Heizspiegels zugrunde gelegt. Die Richtwerte zur Bestimmung der abstrakten Angemessenheit von Bruttowarmmieten werden nach der Begründung sodann auf dieser Grundlage aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und dem jeweiligen angemessenen qm-Preis für eine Bruttowarmmiete ermittelt. Soweit in der Begründung ausgeführt ist, dass die Angemessenheitsprüfung sich allein auf das Ergebnis des Produkts (Richtwert), nicht jedoch auf die einzelnen Faktoren des Produkts beziehe (so genannte Produkttheorie), stimmt dies insoweit mit der Rechtsprechung des BSG überein – nach der für die Angemessenheit der Aufwendungen für Unterkunft abzustellen ist auf das Produkt aus angemessener Wohnfläche einerseits und Ausstattung bzw Standard andererseits, die sich in der Wohnungsmiete niederschlagen, weshalb nicht alle berücksichtigungsfähigen Faktoren jeweils im Bereich der Angemessenheit liegen müssen[44], als es nicht jeweils auf die angemessene Wohnfläche und auf angemessene Kosten je Quadratmeter ankommt, sondern die Angemessenheit des Produkts aus Wohnungsgröße und Preis genügt. Damit sollen interne Ausgleiche im Einzelfall ermöglicht werden: Eine Wohnung kann größer sein, wenn ihr qm-Preis günstiger ist; ihr qm-Preis kann teurer sein, wenn sie kleiner ist.

Diese Ausrichtung der Produkttheorie ändert aber nichts daran, dass das, was an Bemessungsfaktoren in den jeweiligen angemessenen qm-Preis für die Unterkunft und für die Heizung Eingang gefunden hat, abstrakt angemessen sein muss. Interne Ausgleiche derart, dass die tatsächliche Bruttokaltmiete höher sein kann, wenn die tatsächlichen Heizkosten geringer sind und umgekehrt, sind auch im Konzept einer angemessenen Bruttowarmmiete angelegt. Diese Wirkungen bei der Anwendung einer Gesamtangemessenheitsgrenze im Rahmen der Angemessenheitsprüfung im Einzelfall rechtfertigen es indes nicht, bereits bei der Bildung dieser abstrakten Grenze Faktoren zu berücksichtigen, die ihrerseits nicht den Verfahrensanforderungen an die realitätsgerechte Bemessung abstrakt angemessener Bedarfe genügen. Nur bis zu einer abstrakten Gesamtangemessenheitsgrenze, die gebildet ist aus dem Produkt von abstrakt angemessener Wohnungsgröße und abstrakt angemessenen qm-Preis, der seinerseits aus der Summe von abstrakt angemessener Bruttokaltmiete und abstrakt angemessenen Heizkosten zusammen gesetzt ist, sind bei der Prüfung der Angemessenheit geltend gemachter Bedarfe für Unterkunft und Heizung interne Ausgleiche im Einzelfall möglich. Diese für Leistungen nach dem SGB II beanspruchende Personen begünstigenden Wirkungen der Produkttheorie bewirken mithin nicht ihrerseits eine Absenkung der Verfahrensanforderungen bei der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheitim Sinne des § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II, auch nicht für den untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II.

Die WAV vom 03.04.2012 ist insgesamt rechtswidrig und ist zutreffend vom LSG nach § 55a Abs 5 Satz 2 Halbs 1 SGG insgesamt für unwirksam erklärt worden. Sie enthält keine abtrennbaren Regelungen, die für sich isoliert betrachtet eigenständig und rechtmäßig sind und deshalb unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers als Teilregelungen bestehen bleiben könnten[45]. Hierfür streitet auch der der Rechtsprechung des BVerwG zu entnehmende Grundsatz, dass die Teilunwirksamkeit zur Gesamtunwirksamkeit eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme darstellt[46]. Eine solche Ausnahme kommt hier nicht in Betracht, weil mit der Rechtswidrigkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV auf der Grundlage des durch den Antragsgegner verfolgten Bruttowarmmietenkonzepts die WAV in ihrem Kern betroffen ist. Diese steht und fällt mit der Gesamtangemessenheitsgrenze, auf die die weiteren Verordnungsregelungen bezogen sind.

Insbesondere ist die Bestimmung der angemessenen Höhe der Bruttokaltmiete nach § 3 Abs 2 WAV durch die rechtswidrige Bestimmung der angemessenen Aufwendungen für die Heizung nach § 3 Abs 3 WAV sowie der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV “infiziert”. Zutreffend hat das LSG insoweit – auch unter Hinweis auf die aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtliche Entstehungsgeschichte der WAV – ausgeführt, es könne nicht festgestellt werden, dass der Verordnungsgeber zumindest die Referenzmiete bruttokalt nach § 3 Abs 2 WAV so wie geschehen festgelegt haben würde, wenn die Unwirksamkeit der ausgehend hiervon im Weiteren in der WAV bestimmten Gesamtangemessenheitsgrenzen bekannt gewesen sein würde. Denn aus der Entstehungsgeschichte der WAV ergibt sich, dass das Bruttowarmmietenkonzept vom Antragsgegner verfolgt worden ist, um Kostensenkungsverfahren, die durch die festgelegten Bruttokaltmieten erforderlich werden könnten, weitgehend zu vermeiden. Die Bruttokaltmiete ist ersichtlich in Kenntnis des Aufstockungspotentials eines hohen Werts für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze festgelegt worden und danach so eng mit dieser Grenze verflochten, dass ihre Abtrennbarkeit unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers ausscheidet.

Es ist die Folge des vom Antragsgegner zugrunde gelegten Bruttowarmmietenkonzepts, dass die Gesamtangemessenheitsgrenze insgesamt rechtswidrig und unwirksam ist, wenn nur einer der zu ihrer Bildung herangezogenen Werte rechtswidrig ist. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV geht einher, dass auch die anderen zu ihrer Bildung nach § 3 WAV herangezogenen Werte, einschließlich der als angemessen anerkannten Wohnfläche nach § 3 Abs 1 WAV, diese Unwirksamkeit teilen, selbst wenn sie für sich isoliert betrachtet rechtmäßig ermittelt sein sollten, weil sie mangels Abtrennbarkeit als Teilregelungen bei Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze keinen Bestand haben können. Mit der Unwirksamkeit der Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV ist die Regelung zu ihren Datengrundlagen in § 3 WAV insgesamt unwirksam.

Damit aber weist die WAV keinen wirksamen Mindestinhalt nach § 22b Abs 1 Satz 1 SGB II mehr auf, den eine auf die §§ 22a bis 22c SGB II gestützte untergesetzliche Norm nach Bundesrecht aufzuweisen hat. Die Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit von §§ 3 und 4 WAV führen schon deshalb zur Unwirksamkeit der übrigen Regelungen der WAV, die aber auch ohnehin alle auf die den Kern der WAV bildenden Regelungen in §§ 3 und 4 WAV bezogen und neben diesen nicht eigenständig lebensfähig sind.

Dies gilt auch für die Sonderregelung des § 6 WAV zu die Gesamtangemessenheitsgrenze nach § 4 WAV überschreitenden besonderen Bedarfe für Unterkunft und Heizung, die an das Überschreiten des rechtswidrig bestimmten Richtwerts nach § 4 WAV anknüpft. Mangels Abtrennbarkeit dieser Regelung kommt es vorliegend nicht entscheidungserheblich darauf an, ob – was das LSG geprüft und bejaht hat – § 6 WAV auch deshalb unwirksam ist, weil er seinerseits keine allein ermächtigungskonforme Bestimmung abstrakt angemessener besonderer Bedarfe enthält. Doch weicht die Prüfung des LSG nicht von den bundesrechtlichen Anforderungen an Sonderregelungen für besondere Bedarfe nach § 22b Abs 3 SGB II ab, die das Bundessozialgericht in seinem Urteil vom 17.10.2013 formuliert hat[47].

Der Gesamtunwirksamkeit der WAV steht nicht entgegen, dass diese mit ihrer Anknüpfung an zu hohe Werte für Heizkosten im Rahmen einer Gesamtangemessenheitsgrenze für Leistungen nach dem SGB II beanspruchende Personen potentiell begünstigend wirkt. Auch ist nicht dem Argument des Antragsgegners in seiner Revision zu folgen, die Bestimmung angemessener Heizkosten als Bestandteil der Gesamtangemessenheitsgrenze auf der Grundlage des bundesweiten Heizspiegels führe zur Bedarfsdeckung in allen Einzelfällen und die Einbeziehung offensichtlich hoher Werte zu einer grundsicherungsrechtlich sicheren Lösung. Denn angemessen sind weder zu niedrig noch zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung. Vielmehr werden diese nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II allenfalls in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit diese angemessen sind. Der Korridor angemessener Aufwendungen wird nach oben durch die tatsächlichen Aufwendungen und nach unten durch eine mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum unvereinbare Bedarfsanerkennung begrenzt. In diesem Korridor gibt es einerseits keine feststehende Obergrenze der Angemessenheit, andererseits nicht die Möglichkeit, höhere als nach den maßgeblichen Verhältnissen des einfachen Standards auf dem örtlichen Wohnungsmarkt angemessene Aufwendungen anzuerkennen, denn diese Verhältnisse sind realitätsgerecht abzubilden. Von dieser Vorgabe der Angemessenheit befreit auch nicht die Ermächtigung zu untergesetzlicher Normsetzung in § 22a Abs 1 SGB II (vgl § 22a Abs 3 Satz 1, § 22b Abs 1 Satz 4 SGB II).

In einem – wie hier – zulässig angestrengten Normenkontrollverfahren nach § 55a SGG als neben dem Individualrechtsschutz der objektiven Rechtskontrolle dienenden Verfahren kommt es entscheidend ohnehin nicht auf die Wirkungen der zur Überprüfung gestellten Normen, auf ihre Vorteile oder Nachteile im Einzelfall, sondern auf ihre Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht an, denn es ist nach § 55a Abs 1 SGG über ihre Gültigkeit und nicht über eine individuelle Rechtsverletzung zu entscheiden. Es kann deshalb die untergesetzliche normative Bestimmung angemessener Bedarfe für Unterkunft und Heizung nicht dadurch in dem objektiven Rechtsbeanstandungsverfahren nach § 55a SGG vor rechtlicher Kritik geschützt werden, dass sie weitergehende als die durch das höherrangige Gesetzesrecht in § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegebenen angemessenen Bedarfe berücksichtigt[48].

Auch unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe können zudem auf längere Sicht nachteilige Wirkungen haben, weil sie geeignet sind, die Marktverhältnisse zu verzerren und auf dem örtlichen Wohnungsmarkt preissteigernd zu wirken[49].

Schließlich können unangemessen zu hoch bemessene Bedarfe für Unterkunft und Heizung, für die der Antragsgegner die Finanzierungslast nicht allein trägt, auch bewirken, dass die zweckgebundene Beteiligung des Bundes an den Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 46 Abs 5 SGB II zu hoch ausfällt[50].

Da die WAV vom 03.04.2012 insgesamt unwirksam ist, besteht für das Bundessozialgericht kein Anlass, sich auf “Fehlersuche” zu begeben[51], ob die WAV oder einzelne ihrer Regelungen auch aus anderen rechtlichen Gründen rechtswidrig sein könnten, und auch keine Veranlassung zur Prüfung, ob nicht abtrennbare Teilregelungen der WAV mit höherrangigem Recht bei isolierter Betrachtung vereinbar sein könnten[52]. Insbesondere besteht kein Anlass zur revisionsgerichtlichen Prüfung, ob die Bestimmung der angemessenen Höhe der Aufwendungen für die Unterkunft nach § 3 Abs 2 WAV rechtlicher Kontrolle standhält. Vielmehr ist es dem Antragsgegner überlassen, ob und in welcher Weise durch eine erneute Ausübung der Normsetzungsermächtigung in §§ 22a bis 22c SGB II iVm § 8 AG-SGB II der Weg zur Bestimmung der Höhe angemessener Aufwendungen für Unterkunft und ggf Heizung im Land Berlin durch Erlass einer neuen Verordnung beschritten wird.

Bundessozialgericht, Urteil vom – B 14 AS 53/13 R

  1. hier in der Fassung vom 03.04.2012, GVBl 99 []
  2. BSG, Urteil vom 17.10.2013 – B 14 AS 70/12 R, SozR 4-4200 § 22a Nr 1 []
  3. BGBl I 453 []
  4. BGBl. I S. 2346 []
  5. GVBl 2012, 103 ff [] [] []
  6. vom 16.07.2013, GVBl 348 []
  7. vom 11.02.2014, GVBl 63 []
  8. BSG, Urteil vom 17.10.2013 – B 14 AS 70/12 R – SozR 4-4200 § 22a Nr 1: “WAV I” []
  9. BSG vom 02.07.2009 ? B 14 AS 36/08 R ? BSGE 104, 41, SozR 4-4200 § 22 Nr 23; BSG vom 12.05.2013 ? B 14 AS 60/12 R ? SozR 4-4200 § 22 Nr 69 []
  10. vgl zu den Anforderungen an die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II näher BSG, Urteil vom 17.10.2013 – B 14 AS 70/12 R, aaO, RdNr 27 bis 33 mwN []
  11. vgl BT-Drs. 17/3404 S 98 f; zu Einzelheiten vgl Krauß in Hauck/Noftz, SGB II, K § 22 RdNr 5, Stand: X/2012 []
  12. stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.09.2013 – B 4 AS 77/12 R, SozR 4-4200 § 22 Nr 70 RdNr 19 f []
  13. stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.09.2013 – B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 44 []
  14. grundlegend BSG Urteil vom 22.09.2009 – B 4 AS 18/09 R, BSGE 104, 192, SozR 4-4200 § 22 Nr 30, RdNr 18 ff; zuletzt BSG Urteil vom 10.09.2013 – B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 44 []
  15. zur Regelleistung nach § 20 SGB II aF vgl BVerfG Urteil vom 09.02.2010 – 1 BvL 1/09 ua – BVerfGE 125, 175, 237, SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 171 []
  16. vgl BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, SozR 4-4200 § 22 Nr 69 RdNr 21 []
  17. ebenso Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146 []
  18. vgl BT-Drs. 17/3404 S 100; dem folgend auch Piepenstock in jurisPK-SGB II, 3. Aufl 2012, § 22a RdNr 36 []
  19. gegen diese Qualifizierung auch Berlit in Münder, LPK-SGB II, 5. Aufl 2013, § 22a RdNr 26; Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 3. Aufl 2013, §§ 22a-22c SGB II RdNr 9; Luik in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 22a RdNr 11, 24 []
  20. so aber wohl Groth in Groth/Luik/Siebel-Huffmann, Das neue Grundsicherungsrecht, 1. Aufl 2011, RdNr 367: “Ausübung normativen Ermessens”; skeptisch zum Bestehen eines normativen Gestaltungsspielraums dagegen Axer, SGb 2013, 669, 671; ablehnend Wettlaufer, VSSR 2013, 221, 250 []
  21. vgl BVerfG Urteil vom 09.02.2010 – 1 BvL 1/09 ua – BVerfGE 125, 175, 223, SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 131 mwN []
  22. vgl BVerfG, aaO, S 222 ff bzw RdNr 133 ff []
  23. vgl BVerfG, aaO, S 224 ff bzw RdNr 138 ff [] []
  24. vgl BT-Drs. 17/3404 S 100 []
  25. ebenso Berlit in Münder, aaO, § 22a RdNr 6 ff; Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146; Luik in Eicher, aaO, § 22a RdNr 9 ff, § 22b RdNr 2 []
  26. vgl zuletzt BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21; Berlit in Münder, aaO, § 22b RdNr 14: “Problem der bedarfsgerechten Abgeltung des Heizungsbedarfs”; Luik in Eicher, aaO, § 22b RdNr 5: nur, “wenn hierfür valide Daten vorliegen” []
  27. BT-Drs. 17/3404 S 101 []
  28. vgl auch die “Arbeitshilfe zur Bestimmung der angemessenen Aufwendungen der Unterkunft im Rahmen kommunaler Satzungen”, hrsg vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2013, S 25 f, 28, 38 f, 48 f: Bestimmung abstrakter Angemessenheitsgrenzen für die Heizkosten möglichst auf Basis lokaler Daten aus dem Geltungsbereich der Satzung []
  29. stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 17 []
  30. stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 19 []
  31. stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21 []
  32. stRspr, zuletzt: BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 22 []
  33. BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 22 []
  34. BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 23, 25, 32 []
  35. vgl bereits BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 33 []
  36. ebenso Berlit in Münder, aaO, § 22b RdNr 25 f []
  37. vgl BT-Drs. 17/3404 S 101 []
  38. BSG, Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, RdNr 21 []
  39. BSG, Urteil 02.07.2009 – B 14 AS 36/08 R, BSGE 104, 41, SozR 4-4200 § 22 Nr 23, RdNr 19 []
  40. vgl BT-Drs. 17/3404 S 98 f []
  41. BSG Urteil vom 12.06.2013 – B 14 AS 60/12 R, aaO, Leitsatz 1 []
  42. vgl zu diesem Grundproblem der Ermittlung einer Gesamtangemessenheitsgrenze bereits die Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge e.V. zur Ausführung einer Satzungsermächtigung bei den Kosten der Unterkunft und Heizung im SGB II und XII, NDV 2011, 349, 351 []
  43. vgl BT-Drs. 17/3404 S 99 []
  44. stRspr, zuletzt BSG Urteil vom 10.09.2013 – B 4 AS 77/12 R, aaO, RdNr 31 []
  45. vgl zur Abteilbarkeit von Normen eines Normgefüges bei der objektiven Prüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung, an das sich das Verfahren nach § 55a SGG anlehnt, Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Beschluss vom 18.07.1989 – 4 N 3/87BVerwGE 82, 225 22, 26 bis 28; BVerwG Beschluss vom 04.06.1991 – 4 NB 35/89BVerwGE 88, 268 15 bis 16, 24 bis 31; BVerwG Urteil vom 19.09.2002 – 4 CN 1/02BVerwGE 117, 58 12 bis 13; BVerwG Urteil vom 17.02.2005 – 7 CN 6/0415; BVerwG Urteil vom 09.04.2008 – 4 CN 1/07BVerwGE 131, 100 13 []
  46. vgl BVerwG Beschluss vom 24.04.2013 – 4 BN 22/13 3 mwN []
  47. BSG, Urteil vom 17.10.2013 – B 14 AS 70/12 R, aaO, RdNr 34 bis 38 []
  48. vgl zum Normenkontrollverfahren als objektivem Rechtsbeanstandungsverfahren Axer, SGb 2013, 669, 672; Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 10. Aufl 2012, § 55a RdNr 2, 19, 22; Luik, ZFSH/SGB 2013, 683, insbes 687 f; Schreiber in Breitkreuz/Fichte, SGG, 2. Aufl 2014, § 55a RdNr 2, 18 []
  49. zu den Wirkungszusammenhängen zwischen Kosten der Unterkunft und lokalen Wohnungsmärkten vgl Forschungen Heft 142: “Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte. Auswirkungen der Regelungen zur Übernahme der Kosten der Unterkunft auf Transferleistungsempfänger und Kommunen”, hrsg vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie Bundesinstitut für Bau, Stadt- und Raumforschung, 2009 []
  50. vgl zur Möglichkeit von Schadenersatzansprüchen des Bundes BSG Urteil vom 15.12.2009 – B 1 AS 1/08 KL, BSGE 105, 100, SozR 4-1100 Art 104a Nr 1 []
  51. vgl dazu BVerwG Urteil vom 17.04.2002 – 9 CN 1/01BVerwGE 116, 188 42 bis 44 []
  52. noch enger Axer, SGb 2013, 669, 672: “keine Kompetenz zu allgemeinen rechtsgutachtlichen Ausführungen”; weniger streng BVerwG Beschluss vom 11.12.2002 – 4 BN 16/02BVerwGE 117, 239 8: Weiterprüfung als “nobile officium” []

 

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