Die Auswahl der Optionskommunen

Der Bund konn­te selbst ent­schei­den, wel­che Städ­te und Land­krei­se das in eige­ner Regie – unab­hän­gig von der Bun­des­agen­tur für Arbeit – betrei­ben kön­nen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beur­teil­te zwar § 6a Absatz 2 Satz 3 SGB II 1 als mit Arti­kel 28 Absatz 2 GG in Ver­bin­dung mit Arti­kel 70 Absatz 1 GG unver­ein­bar, soweit er anord­net, dass der Antrag in den dafür zustän­di­gen Ver­tre­tungs­kör­per­schaf­ten der kom­mu­na­len Trä­ger einer Mehr­heit von zwei Drit­teln der Mit­glie­der bedarf. Die Vor­schrift aller­dings gilt für bestehen­de Zulas­sun­gen fort.

Mit Art. 91e GG hat der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber eine umfas­sen­de Son­der­re­ge­lung für den Bereich der Grund­si­che­rung für Arbeits­su­chen­de geschaf­fen. Er hat unmit­tel­ba­re Finanz­be­zie­hun­gen zwi­schen dem Bund und den n begrün­det und in die­sem Rah­men auch eine Finanz­kon­trol­le ermög­licht. Dar­über hin­aus ent­hält Art. 91e GG einen umfas­sen­den Gesetz­ge­bungs­auf­trag zuguns­ten des Bun­des. Er kann das Zulas­sungs­ver­fah­ren weit­ge­hend frei aus­ge­stal­ten. Jedoch fehlt dem Bund die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für eine Rege­lung, die die inter­ne Wil­lens­bil­dung der Kom­mu­nen für einen Zulas­sungs­an­trag an eine Zwei-Drit­tel-Mehr­heit bin­det. Die ent­spre­chen­de Vor­schrift darf ab sofort nicht mehr ange­wen­det wer­den; bestehen­de Zulas­sun­gen blei­ben jedoch in Kraft.

Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat mit Art. 91e GG für das Gebiet der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de eine umfas­sen­de Son­der­re­ge­lung geschaf­fen. In sei­nem Anwen­dungs­be­reich ver­drängt Art. 91e GG sowohl die Art. 83 ff. GG als auch Art. 104a GG.

Art. 91e GG begrün­det eine unmit­tel­ba­re Finanz­be­zie­hung zwi­schen dem Bund und den n und ermög­licht eine Finanz­kon­trol­le, die sich von der staat­li­chen Auf­sicht wie auch von der Finanz­kon­trol­le durch den Bun­des­rech­nungs­hof unter­schei­det. Art. 91e Abs. 2 GG räumt den Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den eine Chan­ce ein, die Leis­tun­gen der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de als kom­mu­na­le Trä­ger allein­ver­ant­wort­lich wahr­zu­neh­men. Die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung die­ser Chan­ce muss will­kürfrei erfol­gen. Ihre Wahr­neh­mung fällt in den Schutz­be­reich der Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung. Art. 91e Abs. 3 GG ent­hält einen umfas­sen­den und weit zu ver­ste­hen­den Gesetz­ge­bungs­auf­trag zuguns­ten des Bun­des. Der Bund ver­fügt inso­weit über die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz, die mit der Zulas­sung als kom­mu­na­ler Trä­ger zusam­men­hän­gen­den Rechts­ver­hält­nis­se zu regeln. Auf die Art und Wei­se der inter­nen Wil­lens­bil­dung der Kom­mu­nen erstreckt sich sei­ne Rege­lungs­kom­pe­tenz jedoch nicht.

Die gesetzliche Regelung der n[↑]

Im Rah­men ihres „Zukunfts­pro­gramms Agen­da 2010” leg­ten die Bun­des­re­gie­rung und die sie tra­gen­den Bun­des­tags­frak­tio­nen von SPD und BÜNDNIS 90/​DIE GRÜNEN im Herbst 2003 meh­re­re Gesetz­ent­wür­fe für moder­ne Dienst­leis­tun­gen am Arbeits­markt vor, dar­un­ter den Ent­wurf eines Vier­ten Geset­zes für moder­ne Dienst­leis­tun­gen am Arbeits­markt vom 05.09.2003 2. Wesent­li­ches Anlie­gen die­ses Ent­wurfs war es, Arbeits­lo­sen­hil­fe und Sozi­al­hil­fe für erwerbs­fä­hi­ge Arbeits­lo­se zur Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de zusam­men­zu­füh­ren, um sie als ein­heit­li­che Leis­tung „aus einer Hand” anbie­ten zu kön­nen. Damit soll­ten Dop­pel­struk­tu­ren in der Sozi­al­hil­fe- und Arbeits­lo­sen­hil­fe­ver­wal­tung, die als inef­fi­zi­ent emp­fun­den wur­den, besei­tigt und der ange­spann­ten Finanz­la­ge der Kom­mu­nen Rech­nung getra­gen wer­den 3.

Die­se Ziel­set­zung beding­te grund­le­gen­de Ände­run­gen in der Orga­ni­sa­ti­on der Leis­tungs­ver­wal­tung. Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren waren des­halb neben der mate­ri­ell­recht­li­chen Aus­ge­stal­tung der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de ins­be­son­de­re die Fra­gen der Leis­tungs­trä­ger­schaft und der Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung umstrit­ten. Ein Teil der Län­der und der Deut­sche Land­kreis­tag streb­ten eine kom­mu­na­le Trä­ger­schaft an, wäh­rend ande­re Län­der, der Bund, der Deut­sche Städ­te- und Gemein­de­bund sowie der Deut­sche Städ­te­tag die Bun­des­agen­tur für Arbeit als allei­ni­ge Trä­ge­rin der Leis­tun­gen durch­set­zen woll­ten.

Nach einem lang­wie­ri­gen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren 4 wur­de das Vier­te Gesetz für moder­ne Dienst­leis­tun­gen am Arbeits­markt am 24.12 2003 beschlos­sen und am 29.12 2003 ver­kün­det 5.

Eine Vor­schrift über die Opti­on für eine kom­mu­na­le Trä­ger­schaft (§ 6a SGB II a.F.) war kurz­fris­tig in das Gesetz auf­ge­nom­men, die Aus­ge­stal­tung im Ein­zel­nen einem wei­te­ren Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren vor­be­hal­ten wor­den. Des­sen Eck­punk­te wur­den in gleich­lau­ten­den Ent­schlie­ßungs­an­trä­gen des Deut­schen Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes fest­ge­legt 6 und führ­ten unter ande­rem zu einer Ände­rung der §§ 6 ff. und § 44b SGB II a.F. durch das Gesetz zur optio­na­len Trä­ger­schaft von Kom­mu­nen nach dem Zwei­ten Buch Sozi­al­ge­setz­buch (Kom­mu­na­les Opti­ons­ge­setz) 7.

Um ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen die Finan­zie­rung der mit der Trä­ger­schaft ver­bun­de­nen Aus­ga­ben aus Bun­des­mit­teln aus­zu­räu­men, hat­te der Gesetz­ent­wurf ursprüng­lich vor­ge­se­hen, dass die kom­mu­na­len Trä­ger als Orga­ne der Bun­des­agen­tur tätig wer­den soll­ten 8, wovon im Lau­fe des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens jedoch Abstand genom­men wur­de. Der im Ver­mitt­lungs­ver­fah­ren neu gefass­te § 6b SGB II a.F. sprach in der Über­schrift statt­des­sen von der „Rechts­stel­lung der zuge­las­se­nen kom­mu­na­len Trä­ger”, ohne die­se Rechts­stel­lung wei­ter zu the­ma­ti­sie­ren. Hin­sicht­lich der Finan­zie­rung wur­de – gestützt auf Art. 106 Abs. 8 GG – bestimmt, dass der Bund die Auf­wen­dun­gen der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de ein­schließ­lich der Ver­wal­tungs­kos­ten trägt, mit Aus­nah­me der Auf­wen­dun­gen für die Auf­ga­ben, die auch die nicht optie­ren­den Kom­mu­nen selbst zu tra­gen haben. Dar­über hin­aus wur­den unter ande­rem eine Expe­ri­men­tier­klau­sel (§ 6a SGB II a.F.), ein Anspruch der kom­mu­na­len Trä­ger auf Auf­wen­dungs- und Ver­wal­tungs­kos­ten­er­stat­tung durch den Bund (§ 6b Abs. 2 SGB II a.F.) und Prüf­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­ho­fes (§ 6b Abs. 3 SGB II) vor­ge­se­hen.

Um die Zulas­sung als kom­mu­na­le Trä­ger bewar­ben sich 67 Gemein­de­ver­bän­de und sechs kreis­freie Städ­te. Mit der Ver­ord­nung zur Zulas­sung von kom­mu­na­len Trä­gern als Trä­ger der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de (Kom­mu­nal­trä­ger-Zulas­sungs­ver­ord­nung – Kom­trZV) 9 ließ das damals zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Arbeit 69 Antrag­stel­ler als n für die Zeit vom 01.01.2005 bis 31.12 2010 zu.

Mit Urteil vom 20.12 2007 10 ent­schied der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, dass die in § 44b SGB II a.F. gere­gel­te Pflicht der Krei­se zur Auf­ga­ben­über­tra­gung auf die Arbeits­ge­mein­schaf­ten und die gemein­sa­me Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der­sel­ben mit Art. 28 Abs. 2 Sät­ze 1 und 2 in Ver­bin­dung mit Art. 83 GG unver­ein­bar war. Die Vor­schrift blei­be jedoch bis zum 31.12 2010 anwend­bar, wenn der Gesetz­ge­ber nicht zuvor eine ande­re Rege­lung tref­fe. Ord­ne der Gesetz­ge­ber an, dass Auf­ga­ben gemein­sam von Bund und Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­den wahr­ge­nom­men wer­den, sei für die ver­fas­sungs­recht­li­che Prü­fung auch ent­schei­dend, ob die Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­kei­ten von Bund und Län­dern gemäß Art. 83 ff. GG ein­ge­hal­ten wür­den. Über­schrei­te der Gesetz­ge­ber die ihm dort gesetz­ten Gren­zen eines zuläs­si­gen Zusam­men­wir­kens von Bun­des- und Lan­des­be­hör­den, füh­re dies zugleich zu einer Ver­let­zung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie. Die Kom­pe­tenz­auf­tei­lung nach Art. 83 ff. GG sei eine wich­ti­ge Aus­for­mung des bun­des­staat­li­chen Prin­zips. Die Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­kei­ten von Bund und Län­dern sei­en grund­sätz­lich getrennt und könn­ten auch mit Zustim­mung der Betei­lig­ten nur in den vom Grund­ge­setz vor­ge­se­he­nen Fäl­len zusam­men­ge­führt wer­den. Das Grund­ge­setz schlie­ße, von begrenz­ten Aus­nah­men abge­se­hen, eine soge­nann­te Misch­ver­wal­tung aus. Dies gel­te auch für das Ver­hält­nis von Bund und Kom­mu­nen. Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de sei­en staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­lich wie finanz­ver­fas­sungs­recht­lich den Län­dern zuge­ord­net und blie­ben hin­sicht­lich der grund­ge­setz­li­chen Ver­tei­lung der Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen Teil der Län­der.

Die Arbeits­ge­mein­schaf­ten sei­en als Gemein­schafts­ein­rich­tung von Bun­des­agen­tur und kom­mu­na­len Trä­gern nach der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes nicht vor­ge­se­hen. Nach der Sys­te­ma­tik des Grund­ge­set­zes wer­de der Voll­zug von Bun­des­ge­set­zen ent­we­der von den Län­dern oder vom Bund, nicht hin­ge­gen zugleich von Bund und Land oder einer von bei­den geschaf­fe­nen drit­ten Insti­tu­ti­on wahr­ge­nom­men. Zwar bedür­fe das Zusam­men­wir­ken von Bund und Län­dern im Bereich der Ver­wal­tung nicht in jedem Fall einer beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Ermäch­ti­gung. Es wider­spre­che aller­dings der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes, wenn in wei­tem Umfang Mit­ver­wal­tungs- und Mit­ent­schei­dungs­be­fug­nis­se des Bun­des im Auf­ga­ben­be­reich der Län­der ohne ent­spre­chen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Ermäch­ti­gung vor­ge­se­hen wür­den. Eine Aus­nah­me von den Art. 83 ff. GG bedür­fe daher eines beson­de­ren sach­li­chen Grun­des und kön­ne nur hin­sicht­lich einer eng umgrenz­ten Ver­wal­tungs­ma­te­rie in Betracht kom­men. Unab­hän­gig davon, dass ein Abwei­chen von der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes schon wegen Bedeu­tung und Umfang der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de aus­schei­de, feh­le es auch an einem hin­rei­chen­den sach­li­chen Grund, der eine gemein­schaft­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten recht­fer­ti­gen könn­te. Das Anlie­gen, die Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de „aus einer Hand” zu gewäh­ren, sei zwar ein sinn­vol­les Rege­lungs­ziel; die­ses kön­ne aber sowohl dadurch erreicht wer­den, dass der Bund für die Aus­füh­rung den Weg des Art. 87 GG wäh­le, als auch dadurch, dass der Gesamt­voll­zug nach der Grund­re­gel des Art. 83 GG ins­ge­samt den Län­dern als eige­ne Ange­le­gen­heit über­las­sen wer­de. Ein sach­li­cher Grund zur Ver­mi­schung bei­der Vari­an­ten bestehe nicht.

Nach Ver­kün­dung des Urteils wur­de von den poli­tisch Ver­ant­wort­li­chen eine Neu­re­ge­lung der für ver­fas­sungs­wid­rig erklär­ten Ver­wal­tungs­struk­tur in Angriff genom­men. Nach län­ge­rer Debat­te wur­de mit dem Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes (Arti­kel 91e) vom 21.07.2010 11 in den Abschnitt VIIIa „Gemein­schafts­auf­ga­ben, Ver­wal­tungs­zu­sam­men­ar­beit” ein neu­er Art. 91e ein­ge­fügt. Die­ser ist am 26.07.2010 im Bun­des­ge­setz­blatt ver­kün­det wor­den und am 27.07.2010 in Kraft getre­ten. Er lau­tet:

Artikel 91e GG

Bei der Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen auf dem Gebiet der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de wir­ken Bund und Län­der oder die nach Lan­des­recht zustän­di­gen Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de in der Regel in gemein­sa­men Ein­rich­tun­gen zusam­men.

Der Bund kann zulas­sen, dass eine begrenz­te Anzahl von Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den auf ihren Antrag und mit Zustim­mung der obers­ten Lan­des­be­hör­de die Auf­ga­ben nach Absatz 1 allein wahr­nimmt. Die not­wen­di­gen Aus­ga­ben ein­schließ­lich der Ver­wal­tungs­aus­ga­ben trägt der Bund, soweit die Auf­ga­ben bei einer Aus­füh­rung von Geset­zen nach Absatz 1 vom Bund wahr­zu­neh­men sind.

Das Nähe­re regelt ein Bun­des­ge­setz, das der Zustim­mung des Bun­des­ra­tes bedarf.

Par­al­lel zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes beschloss der Bun­des­tag das Gesetz zur Wei­ter­ent­wick­lung der Orga­ni­sa­ti­on der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de vom 03.08.2010 12, das am 10.08.2010 im Bun­des­ge­setz­blatt ver­kün­det wur­de und – soweit ent­schei­dungs­er­heb­lich – zum 11.08.2010 (§ 6a SGB II) bezie­hungs­wei­se 1.01.2011 (§ 6b SGB II) in Kraft getre­ten ist. Durch die­ses Gesetz erhiel­ten die für das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren maß­geb­li­chen Vor­schrif­ten ihre der­zei­ti­ge Fas­sung.

Auf­grund des § 6a Abs. 3 SGB II erließ das nun­mehr zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Arbeit und Sozia­les am 12.08.2010 die Ver­ord­nung über das Ver­fah­ren zur Fest­stel­lung der Eig­nung als zuge­las­se­ner kom­mu­na­ler Trä­ger der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de (KtEfV) 13.

Nach den Vor­stel­lun­gen des Gesetz­ge­bers 14 soll­ten ins­ge­samt 110 kom­mu­na­le Trä­ger für die Grund­si­che­rung für Arbeits­lo­se zuge­las­sen wer­den, wobei die Betrau­ung der bereits unter der alten Rechts­la­ge zuge­las­se­nen Trä­ger nicht in Fra­ge gestellt wer­den soll­te (§ 6a Abs. 1 und Abs. 2 SGB II). Um die noch zur Ver­tei­lung anste­hen­den 41 Plät­ze bewar­ben sich bun­des­weit 77 Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de. Mit Aus­nah­me des Beschwer­de­füh­rers zu 1. hat­ten alle Antrag­stel­ler das von § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II gefor­der­te Zwei-Drit­tel-Quo­rum in ihren zustän­di­gen Ver­tre­tungs­kör­per­schaf­ten erreicht. Im Kreis­tag des Beschwer­de­füh­rers zu 1. hat­ten in der Sit­zung vom 25.10.2010 von den 60 Mit­glie­dern des Kreis­ta­ges jedoch nur 36 mit „Ja” gestimmt, 19 mit „Nein”; fünf Mit­glie­der waren ent­schul­digt abwe­send. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Arbeit und Sozia­les erließ am 14.04.2011 sodann die Zwei­te Ver­ord­nung zur Ände­rung der Kom­mu­nal­trä­ger-Zulas­sungs­ver­ord­nung 15 und ließ 41 Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de mit Wir­kung zum 1.01.2012 als n neu zu. Die Beschwer­de­füh­rer zu 1. bis 15. wur­den nicht zuge­las­sen. Der Beschwer­de­füh­rer zu 16. ist hin­ge­gen bereits seit dem 1.01.2005 zuge­las­se­ner kom­mu­na­ler Trä­ger der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de.

Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind im Wesent­li­chen zuläs­sig. Jedoch ist die Jah­res­frist nicht ein­ge­hal­ten, soweit sich eine der Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Prü­fungs­be­fug­nis­se des Bun­des­rech­nungs­hofs rich­tet. Die maß­geb­li­che Vor­schrift (§ 6b Abs. 3 Sozi­al­ge­setz­buch – II – SGB II) ist bereits seit 2004 unver­än­dert in Kraft.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II, der den Antrag auf Zulas­sung als an eine Zwei-Drit­tel-Mehr­heit im zustän­di­gen kom­mu­na­len Gre­mi­um bin­det, ist begrün­det. Im Übri­gen sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den unbe­grün­det.

Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat mit Art. 91e GG für das Gebiet der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de eine umfas­sen­de Son­der­re­ge­lung geschaf­fen. Er hat auf ein Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 20.12 2007 reagiert, das die Zusam­men­ar­beit von Arbeits­agen­tu­ren und Kom­mu­nen in gemein­sa­men Ein­rich­tun­gen für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt hat­te. Mit der Neu­re­ge­lung soll­te der im poli­ti­schen Raum für prak­ti­ka­bel befun­de­ne Zustand auf­recht­erhal­ten und ver­fas­sungs­recht­lich abge­si­chert wer­den.

Zwar durch­bricht Art. 91e Abs. 1 GG das grund­sätz­li­che Ver­bot der Misch­ver­wal­tung, das vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch mit dem Argu­ment des Demo­kra­tie­prin­zips unter­mau­ert wor­den ist. Denn eine Ver­flech­tung von Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­kei­ten kann dazu füh­ren, dass der Auf­trag des Wäh­lers auf Bun­des- oder Lan­des­ebe­ne durch die Mit­wir­kung ande­rer Ebe­nen rela­ti­viert und kon­ter­ka­riert wird. Auch das Rechts­staats­prin­zip ver­langt im Inter­es­se des effek­ti­ven Rechts­schut­zes eine kla­re Zuord­nung von Kom­pe­ten­zen. Ein abso­lu­tes Ver­bot der Misch­ver­wal­tung lässt sich jedoch weder aus dem Demo­kra­tie- noch aus dem Rechts­staats­prin­zip ablei­ten; daher ver­stößt Art. 91e GG nicht gegen die „Ewig­keits­ga­ran­tie” des Art. 79 Abs. 3 GG.

In sei­nem Anwen­dungs­be­reich ver­drängt Art. 91e GG die all­ge­mei­nen Rege­lun­gen über den Voll­zug von Bun­des­ge­set­zen (Art. 83 ff. GG) und über die Finan­zie­rung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben (Art. 104a GG). Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber woll­te offen­kun­dig kei­ne Rege­lung schaf­fen, die sich mög­lichst scho­nend in die all­ge­mei­nen Struk­tu­ren ein­fügt, son­dern eine umfas­sen­de Absi­che­rung der Ver­wal­tungs­pra­xis ermög­li­chen. Das zeigt auch die Rege­lung zur Kos­ten­tra­gung (Art. 91e Abs. 2 Satz 2 GG), die zu einer direk­ten Finan­zie­rung kom­mu­na­len Ver­wal­tungs­han­delns durch den Bund führt.

Art. 91e Abs. 2 GG begrün­det unmit­tel­ba­re Ver­wal­tungs- und Finanz­be­zie­hun­gen zwi­schen dem Bund und den n. Die Gemein­den sind jedoch grund­sätz­lich den Län­dern zuge­ord­net. Daher durch­bricht die Vor­schrift, wenn auch nur punk­tu­ell, die Zwei­stu­fig­keit des Staats­auf­baus. Art. 91e Abs. 2 GG ermög­licht dem Bund eine effek­ti­ve Finanz­kon­trol­le, die sich von der staat­li­chen Auf­sicht wie auch von den Befug­nis­sen des Bun­des­rech­nungs­hofs unter­schei­det.

Art. 91e Abs. 2 GG räumt den Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den eine Chan­ce ein, die Leis­tun­gen der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de als kom­mu­na­le Trä­ger allein­ver­ant­wort­lich wahr­zu­neh­men. Wie bereits aus der For­mu­lie­rung deut­lich wird, dass der Bund eine begrenz­te Anzahl von Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den zulas­sen „kann”, wird damit kein Anspruch begrün­det. Eröff­net der Gesetz­ge­ber den Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den die­se Chan­ce jedoch, so ist er bei deren Aus­ge­stal­tung grund­sätz­lich frei. Das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ver­bie­tet es aller­dings, ein­zel­ne Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­de auf­grund sach­lich nicht ver­tret­ba­rer Dif­fe­ren­zie­run­gen zu benach­tei­li­gen oder zu bevor­zu­gen.

Die Wahr­neh­mung der Chan­ce auf Zulas­sung als fällt in den Schutz­be­reich der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie (Art. 28 Abs. 2 GG). Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de kön­nen sich gegen­über dem Staat auf das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot beru­fen und sei­ne Ver­let­zung vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt rügen.

Art. 91e Abs. 3 GG ent­hält einen umfas­sen­den und weit zu ver­ste­hen­den Gesetz­ge­bungs­auf­trag zuguns­ten des Bun­des für alle Rechts­ver­hält­nis­se, die mit der Zulas­sung von n ver­bun­den sind.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen § 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II ist begrün­det.

Mit der Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de kann gerügt wer­den, dass ein Bun­des­ge­setz gegen die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz der Län­der (Art. 70 GG) ver­stößt, denn die Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen ist für das ver­fas­sungs­recht­li­che Bild der Selbst­ver­wal­tung mit­be­stim­mend.

§ 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II bestimmt, dass der Antrag auf Zulas­sung als einer Mehr­heit von zwei Drit­teln der Mit­glie­der in der zustän­di­gen Ver­tre­tungs­kör­per­schaft bedarf. Die Vor­schrift ver­kürzt damit die Orga­ni­sa­ti­ons­ho­heit der Gemein­den und greift dadurch in die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ein. Ver­gli­chen mit den all­ge­mei­nen Rege­lun­gen des Kom­mu­nal­rechts erschwert sie die Wil­lens­bil­dung in den Stadt­rä­ten und Kreis­ta­gen. Im Fall des beschwer­de­füh­ren­den Land­krei­ses Roth kam eine Rea­li­sie­rung der gesetz­lich eröff­ne­ten Chan­ce daher schon des­halb nicht in Betracht, weil sich nur 36 von 60 Mit­glie­dern für den Antrag aus­ge­spro­chen hat­ten.

§ 6a Abs. 2 Satz 3 SGB II ver­letzt die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der. Die inter­ne Wil­lens­bil­dung in den Kom­mu­nen und das Zusam­men­wir­ken zwi­schen ihren Orga­nen ist Teil des Kom­mu­nal­rechts. Wäre dies anders, könn­te der Bund in allen Berei­chen, in denen er eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz besitzt, auch Vor­ga­ben zur Wil­lens­bil­dung erlas­sen; die den Län­dern zuste­hen­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für das Kom­mu­nal­recht lie­fe inso­weit leer.

Auch die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für die öffent­li­che Für­sor­ge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) ver­mag die ange­grif­fe­ne Rege­lung nicht zu stüt­zen. Zwar ist der Begriff „öffent­li­che Für­sor­ge” nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts weit aus­zu­le­gen und erfasst auch orga­ni­sa­to­ri­sche Vor­schrif­ten. Die hier ange­grif­fe­ne Vor­schrift regelt jedoch kei­ne orga­ni­sa­to­ri­sche Fra­ge bei der Erbrin­gung sozi­al­recht­li­cher Leis­tun­gen, son­dern die Art und Wei­se der Wil­lens­bil­dung in den Kom­mu­nen.

Eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des ergibt sich auch nicht aus Art. 91e Abs. 3 GG. Auf die­ser Grund­la­ge kann der Gesetz­ge­ber zwar die Vor­aus­set­zun­gen für die Zulas­sung von n regeln, ins­be­son­de­re deren Anzahl sowie die Zulas­sungs­kri­te­ri­en. Die ange­grif­fe­ne Vor­schrift betrifft jedoch nicht die Rechts­ver­hält­nis­se zwi­schen der antrag­stel­len­den Kom­mu­ne und dem Bund oder dem Land, son­dern die inter­ne Orga­ni­sa­ti­on der Kom­mu­nen.

§ 6a Abs. 2 Satz 3 1. Halb­satz SGB II ist für unver­ein­bar mit dem Grund­ge­setz zu erklä­ren. Die Vor­schrift gilt für bestehen­de Zulas­sun­gen fort. Aller­dings darf sie in neu­en Zulas­sungs­ver­fah­ren nicht mehr ange­wandt wer­den. Wür­de die Vor­schrift für nich­tig erklärt, könn­ten die zuge­las­se­nen n ihre Auf­ga­ben ab sofort nicht mehr ein­heit­lich wahr­neh­men. Hier­von wären eine hohe Zahl von Leis­tungs­emp­fän­gern und die Mit­ar­bei­ter der Kom­mu­nen betrof­fen. Ohne die Auf­recht­erhal­tung der Rege­lung für die Ver­gan­gen­heit wäre es daher nicht mög­lich, eine geord­ne­te Sozi­al­ver­wal­tung sicher­zu­stel­len.

Gegen § 6a Abs. 2 Satz 4 SGB II, der die Anzahl der n auf höchs­tens 25 % der zum 31.12 2010 bestehen­den Auf­ga­ben­trä­ger fest­legt, bestehen kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des ergibt sich aus Art. 91e Abs. 3 GG. Inhalt­lich geben Art. 91e Abs. 1 und Abs. 2 GG ein Regel-Aus­nah­me-Ver­hält­nis vor: Die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in gemein­sa­men Ein­rich­tun­gen soll danach die Regel sein, die allei­ni­ge Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch n die Aus­nah­me. Dies bele­gen der Wort­laut des Art. 91e Abs. 2 GG, sei­ne sys­te­ma­ti­sche Stel­lung und sei­ne Ent­ste­hungs­ge­schich­te. Im Übri­gen ver­fügt der Gesetz­ge­ber jedoch über einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum.

Aus dem Wort­laut des Art. 91e Abs. 2 GG lässt sich nament­lich kei­ne kon­kre­te Anzahl mög­li­cher n ablei­ten. Mit der Fest­le­gung auf 25 % hat der Gesetz­ge­ber ledig­lich die im Rah­men der Ver­fas­sungs­än­de­rung avi­sier­te Ziel­grö­ße über­nom­men und den poli­ti­schen Erwar­tun­gen der Betei­lig­ten Rech­nung getra­gen. Ver­fas­sungs­recht­lich ver­pflich­tet war er dazu nicht.

§ 6a Abs. 2 Satz 4 SGB II bedarf auch kei­ner ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung im Lich­te von Art. 28 Abs. 2 Sät­ze 1 und 2 GG. Die Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de ist kei­ne Auf­ga­be der ört­li­chen Gemein­schaft, die der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie der Gemein­den (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) unter­fie­le. Es han­delt sich viel­mehr um eine Auf­ga­be, die nor­ma­ler­wei­se bun­des­ein­heit­lich von der Bun­des­agen­tur für Arbeit wahr­ge­nom­men wird. Auch die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie der Gemein­de­ver­bän­de (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG), die von vorn­her­ein nur nach Maß­ga­be der Geset­ze besteht, wird nicht ver­letzt. Die Zuwei­sung einer neu­en Auf­ga­be könn­te nur ver­langt wer­den, wenn sonst die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie in ihrem Kern ent­wer­tet wäre, was offen­sicht­lich nicht der Fall ist.

Eröff­net der Gesetz­ge­ber den Kom­mu­nen die Chan­ce auf eine bestimm­te Auf­ga­ben­zu­stän­dig­keit, so muss er ein Ver­fah­ren vor­se­hen, das eine trans­pa­ren­te und nach­voll­zieh­ba­re Ver­tei­lungs- und Zulas­sungs­ent­schei­dung sicher­stellt. Der Gesetz­ge­ber muss­te die­ses Ver­fah­ren in sei­nen wesent­li­chen Grund­zü­gen selbst aus­ge­stal­ten (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG); die Ein­zel­hei­ten durf­te er dem Ver­ord­nungs­ge­ber über­las­sen. § 6a Abs. 3 SGB II ist inso­weit eine hin­rei­chen­de Rechts­grund­la­ge.

Ob das in der Kom­mu­nal­trä­ger-Eig­nungs­fest­stel­lungs­ver­ord­nung (KtEfV) gere­gel­te Ver­tei­lungs­ver­fah­ren selbst den Anfor­de­run­gen an ein will­kürfrei­es, trans­pa­ren­tes und nach­voll­zieh­ba­res Zulas­sungs­ver­fah­ren genügt, ob es ins­be­son­de­re nicht bun­des­recht­li­cher Rege­lun­gen über die Ver­tei­lung der mög­li­chen n auf die Län­der­kon­tin­gen­te bedarf, ist hier nicht zu ent­schei­den. Denn die inso­weit mög­li­cher­wei­se unzu­rei­chen­de Ver­ord­nung ist nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Schließ­lich begeg­net § 6b Abs. 4 SGB II, der die Finanz­kon­trol­le durch das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Arbeit und Sozia­les regelt, kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die­se Vor­schrift folgt eben­falls aus Art. 91e Abs. 3 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 Satz 2 GG. Die damit ver­bun­de­nen Befug­nis­se des Bun­des unter­schei­den sich von denen des Bun­des­rech­nungs­ho­fes und beschrän­ken sich auf die fis­ka­li­schen Inter­es­sen des Bun­des. Ihm ist ins­be­son­de­re gestat­tet, öffent­lich­recht­li­che Erstat­tungs­an­sprü­che gel­tend zu machen und im Wege der Ver­rech­nung durch­zu­set­zen. Eine Rechts- oder Fach­auf­sicht ist damit nicht ver­bun­den; die dem Bund eröff­ne­te Finanz­kon­trol­le rich­tet sich nicht all­ge­mein auf die Gewähr­leis­tung eines ein­heit­li­chen Geset­zes­voll­zugs und erlaubt es daher nicht, ver­tret­ba­re Rechts­auf­fas­sun­gen des zuge­las­se­nen kom­mu­na­len Trä­gers zu bean­stan­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 7. Okto­ber 2014 – 2 BvR 164/​11

  1. in der Fas­sung des Geset­zes zur Wei­ter­ent­wick­lung der Orga­ni­sa­ti­on der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de vom 03.08.2010[]
  2. BT-Drs. 15/​1516[]
  3. vgl. BT-Drs. 15/​1516, S. 41 f.[]
  4. zu den Ein­zel­hei­ten vgl. BVerfGE 119, 331, 332 ff.[]
  5. BGBl – I S. 2954[]
  6. BT-Drs. 15/​2264; BR-Drs. 943/​03, Beschluss[]
  7. vom 30.07.2004, BGBl – I S.2014[]
  8. vgl. BT-Drs. 15/​2816, S. 11 f.[]
  9. vom 24.09.2004, BGBl – I S. 2349[]
  10. BVerfGE 119, 331 ff.[]
  11. BGBl – I S. 944[]
  12. BGBl – I S. 1112[]
  13. BGBl – I S. 1155[]
  14. vgl. BT-Drs. 17/​1554, S. 4[]
  15. BGBl – I S. 645[]