Zusicherung der Angemessenheit für die bereits bezogene Wohnung

Aktuelles

Hilfebedürftige haben keinen Anspruch auf Erteilung einer Zusicherung der Angemessenheit der Kaltmiete für die bereits von ihnen bewohnte Unterkunft nach § 22 Abs. 2 SGB II. Es besteht auch kein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer solchen Zusicherung nach § 22 Abs. 1 SGB II in Verbindung mit § 34 SGB X.

Die Regelung des § 34 SGB X stimmt bis auf die Verweisung in Abs. 2 wortgleich mit § 38 VwVfG überein, der auch inhaltlich übernommen werden sollte1. Vor Einführung der gesetzlichen Regelungen war das Rechtsinstitut der Zusage in Rechtsprechung und Literatur aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts abgeleitet worden. Mit der Normierung der Zusicherung in § 38 VwVfG und dem folgend in § 34 SGB X wollte der Gesetzgeber daraus resultierende Unsicherheiten beseitigen und den Vertrauensschutz stärken2. Offengelassen hat der Gesetzgeber aber neben der Rechtsqualität der Zusicherung auch die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung einer Zusicherung besteht3. Aus § 34 SGB X selbst kann daher ebenso wenig wie aus § 38 VwVfG ein Anspruch auf Zusicherung abgeleitet werden; die Normen beinhalten aber auch keinen Ausschluss eines solchen Anspruches.

Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Anspruch auf Zusicherung einschließlich eines Anspruches auf ermessensfehlerfreie Entscheidung grundlegend verneint. Das geltende Recht begründe keinen Anspruch auf Erteilung einer Zusicherung, die ausgerichtet sei auf ein zukünftiges Verhalten der Behörde für ein vom Bürger bislang nur erwogenes Verhalten. Unter Rechtsschutzgesichtspunkten bestehe keine Notwendigkeit für eine solche behördliche Vorabentscheidung, um bei negativer Bescheidung erst eine gerichtliche Kontrolle zu eröffnen. Die Verwaltungsgerichtsordnung mache die Befriedigung des Rechtsschutzbedürfnisses, zu dem es kommen könne, wenn eine Behörde dem Bürger eine lästige, von ihm für falsch gehaltene Rechtsauffassung offenbare, nicht davon abhängig, dass zuvor eine verbindliche Entscheidung der Behörde in Form eines Verwaltungsaktes (einer Zusicherung) zwischengeschaltet werde. Ein solches Rechtsschutzbedürfnis werde vielmehr – wenn es im Einzelfall anzuerkennen sei – durch den von der Verwaltungsgerichtsordnung zugelassenen vorbeugenden Rechtsschutz hinreichend erfüllt4. Die Möglichkeit einer Zusicherung – wo diese gesetzlich zulässig ist – steht jedoch als einfacheres Verfahren dem Rechtsschutzbedürfnis für ein gerichtliches entgegen.

Das Bundessozialgericht hat hingegen angenommen, dass die Behörde im Allgemeinen zwar nicht zur Erteilung einer Zusicherung verpflichtet sei; sie habe vielmehr nach pflichtgemäßem Ermessen darüber zu entscheiden5. Dabei ist es ohne nähere Ausführungen zumindest von einem Anspruch des Bürgers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ausgegangen6. Dem schließt sich das Landessozialgericht Baden-Württemberg an. Denn die Ermächtigung zur Selbstbindung ist der Behörde nicht (nur) im öffentlichen Interesse eingeräumt, sondern dient gerade auch dazu, dem Bürger die Möglichkeit zu verschaffen, vorab bindende Gewissheit über eine künftige Entscheidung zu erhalten. Zumindest aus dem Zusammenspiel mit der fachgesetzlichen Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes, auf den sich die Zusicherung beziehen soll, kann dem Betroffenen daher eine subjektive Rechtsposition erwachsen7.

Der Bezieher von ALG II hat für die bereits von ihm bezogene Wohnung jedoch weder einen Anspruch auf die Erteilung einer Zusicherung noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber.

Die Kläger können ihr Begehren nicht auf § 22 Abs. 2 SGB II stützen. Danach soll der erwerbsfähige Hilfebedürftige vor Abschluss eines Vertrages über eine neue Unterkunft die Zusicherung des für die Leistungserbringung bisher örtlich zuständigen kommunalen Trägers zu den Aufwendungen für die neue Unterkunft einholen. Der kommunale Träger ist nur zur Zusicherung verpflichtet, wenn der Umzug erforderlich ist und die Aufwendungen für die neue Unterkunft angemessen sind; der für den Ort der neuen Unterkunft örtlich zuständige kommunale Träger ist zu beteiligen. Bereits aus dem Wortlaut ist zweifelsfrei zu entnehmen, dass sich die genannte „Zusicherung“ nur eine neue Unterkunft beziehen kann und nur der Fall eines bevorstehenden Abschlusses über eine solche neue Unterkunft erfasst wird. Die Kläger begehren die Zusicherung jedoch für die bereits angemietete und bewohnte Unterkunft. Der Tatbestand des § 22 Abs. 2 SGB II ist daher nicht erfüllt. Auch soweit § 22 SGB II in den Abs. 2a und 3 weitere „Zusicherungen“ vorsieht, beziehen sich diese eindeutig auf die neue Unterkunft im Rahmen eines Wohnungswechsels.

Regelungen zu den Leistungen für Unterkunft und Heizung für die bereits angemietete und bewohnte Unterkunft treffen allein § 22 Abs. 1 Sätze 1 und 3 SGB II. Leistungen für Unterkunft und Heizung werden in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht, soweit diese angemessen sind. Soweit die Aufwendungen für die Unterkunft den der Besonderheit des Einzelfalles angemessenen Umfang übersteigen, sind sie als Bedarf des allein stehenden Hilfebedürftigen oder der Bedarfsgemeinschaft so lange zu berücksichtigen, wie es dem allein stehenden Hilfebedürftigen oder der Bedarfsgemeinschaft nicht möglich oder nicht zuzumuten ist, durch einen Wohnungswechsel, durch Vermieten oder auf andere Weise die Aufwendungen zu senken, in der Regel jedoch längstens für sechs Monate. Eine „Zusicherung“ ist in diesem Rahmen daher gesetzlich gerade nicht vorgesehen. Eine analoge Anwendung der „Zusicherung“ nach § 22 Abs. 2 (oder Abs. 2a und 3) SGB II auf Abs. 1 ist nicht möglich. Solches würde eine planwidrige Regelungslücke und eine vergleichbare Interessenlage voraussetzen, die es erlaubt, den Regelungsgedanken zu übertragen.

Es fehlt vorliegend bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Die Systematik der Regelung des § 22 SGB II mit der Trennung in Abs. 1 und 2 zeigt deutlich, dass der Gesetzgeber sowohl den Fall der – aktuellen – unangemessenen Kosten einer bereits bewohnten Unterkunft als auch den der – zukünftigen – Kosten bei einem Wohnungswechsel erkannt und eigenständigen Regelungen unterworfen hat. Dies zeigt auch die Gesetzesentstehung. Die im Entwurf noch in § 22 Abs. 1 SGB II zusammengefassten Regelungen wurden in der endgültigen Gesetzesfassung in zwei verschiedene Absätze getrennt. Bereits die Begründung zum Regierungsentwurf8 zeigt, dass die Normen über die bereits bestehende Unterkunft den früheren sozialhilferechtlichen Regelungen folgen sollten, während für den Abschluss eines neuen Mietvertrages eine neue Regelung über die Zusicherung eingeführt werden sollte. Die beiden Konstellationen sind demgemäß auch abweichend geregelt. Während § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB II die Möglichkeit vorsieht, für eine bereits bewohnte Unterkunft auch unangemessene Kosten zu übernehmen, solange eine Senkung nicht möglich oder zumutbar ist, dient Abs. 2 der Warnung und Aufklärung vor unangemessenen Kosten für den Fall eines Wohnungswechsels. Damit berücksichtigt der Gesetzgeber, dass in diesen beiden Konstellationen gerade keine vergleichbare Interessenlage vorliegt, sondern relevante Unterschiede bestehen. Im Falle des § 22 Abs. 1 Satz 3 SGB II ist der Hilfebedürftige bereits vor Eintritt der Hilfebedürftigkeit eine bindende Verpflichtung über die Kosten der Unterkunft und Heizung eingegangen, die unangemessen sind oder werden. Hier kann sich nur noch die Frage stellen, ob und ggf. in welchem zeitlichen Rahmen sich der Hilfebedürftige von der vorbestehenden Verbindlichkeit lösen oder sie senken kann. Für diesen Fall hat der Gesetzgeber dem Hilfebedürftigen eine „Schonfrist“ eingeräumt, in der die tatsächlichen Aufwendungen für die Unterkunft auch getragen werden, soweit sie unangemessen sind. Dieser Schutz besteht nach der gesetzlichen Wertung aber eben nur solange, wie Kostensenkungsmaßnahmen unzumutbar sind oder nicht zum Erfolg führen. In § 22 Abs. 2 SGB II hingegen kann der Hilfebedürftige die Begründung einer – neuen – Verbindlichkeit verhindern, die zu unangemessenen Kosten für die Unterkunft führen würde. Hierfür benötigt er aber ggf. die Unterstützung des Grundsicherungsträgers, der ihn über die Höhe der angemessenen Aufwendungen informiert bzw. vor zu hohen Kosten warnt. Für die Planungssicherheit des Hilfebedürftigen hat das Gesetz die Möglichkeit der Zusicherung eingeführt, damit dieser nicht Gefahr läuft, im Vertrauen auf eine Einschätzung des Trägers eine Verbindlichkeit einzugehen, die dann wegen späterer abweichender Einschätzung doch nicht vollständig getragen wird. Verzichtet der Hilfebedürftige auf diesen Schutz, indem er keine Zusicherung einholt, trägt er das Risiko, den unangemessenen Teil der Kosten der Unterkunft selbst tragen zu müssen, so dass er keiner „Schonfrist“ bedarf. Einer solchen Planungssicherheit für das Eingehen einer neuen Verbindlichkeit bedarf wiederum derjenige nicht, der bereits eine solche im Vorfeld begründet hatte. Dessen Interessen werden über die Möglichkeit der Übernahme auch unangemessener Kosten geschützt. Einen Anspruch auf Zusicherung erkennt ihm das Gesetz folgerichtig gerade nicht zu. Eine analoge Anwendung des § 22 Abs. 2 SGB II im Rahmen des Abs. 1 Sätze 1 und 3 scheidet daher aus.

Ein Anspruch auf die begehrte Zusicherung erwächst den Hilfebedürftigen auch nicht aus § 34 Abs. 1 SGB X i.V.m. § 22 Abs. 1 SGB II. Wenn ein solcher Anspruch auch nicht per se ausgeschlossen ist, setzt er jedoch voraus, dass eine Zusicherung nicht fachgesetzlich ausgeschlossen ist9 und die Behörde den Verwaltungsakt, dessen Zusicherung begehrt wird, erlassen darf.

Die Zusicherung ist in § 34 Abs. 1 Satz 1 SGB X legaldefiniert als eine Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Hierauf zielt der konkret formulierte Inhalt der behördlichen Erklärung, dessen „Zusicherung“ die Kläger begehren, jedoch nicht ab. Sie begehren nicht die Zusage des Erlasses eines Verwaltungsaktes über den Leistungsanspruch in bestimmter Höhe für einen bestimmten Zeitraum oder das Unterlassen eines Verwaltungsaktes, der den Leistungsanspruch in bestimmter Höhe herabsetzt. Das Ziel ist also gerade nicht auf eine bestimmte Regelung über die Höhe der Leistungen für Unterkunft und Heizung gerichtet. Vielmehr ist es gerichtet auf das Vorgehen des Grundsicherungsträgers bei der Berechnung des Leistungsanspruches, nämlich ein Berechnungselement in bestimmter Höhe zu berücksichtigen. Es geht mithin um den Weg zur Regelung. Dies kann jedoch nicht zulässiger Inhalt einer Zusicherung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 SGB X sein. Möglich wäre dies allenfalls im Rahmen einer gesetzlichen Spezialregelung wie eben § 22 Abs. 2 SGB II.

Darüber hinaus schließt das Gesetz nach der dargestellten Regelungssystematik des § 22 SGB II die Erteilung einer Zusicherung im Rahmen einer bereits angemieteten Wohnung gem. § 22 Abs. 1 Sätze 1 und 3 SGB II aus. Bereits die Zusammenschau der einzelnen Regelungen des § 22 SGB II über die Kosten der Unterkunft und Heizung zeigt, dass der Gesetzgeber die Notwendigkeit von Zusicherungen in diesem Zusammenhang erkannt, gleichzeitig aber die Möglichkeit zur Erteilung von Zusicherungen auf die ausdrücklich genannten Konstellationen beschränkt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass diese ausdrücklichen gesetzlichen Regelungen nur dazu dienten, dem Hilfebedürftigen einen Anspruch auf Erteilung und nicht nur auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber einzuräumen. Denn neben der Befugnis zur Erteilung von Zusicherungen jeweils in Satz 1 von § 22 Abs. 2, 2a und 3 SGB II werden im jeweiligen Satz 2 nähere Voraussetzungen geregelt, bei deren Vorliegen der Grundsicherungsträger die Zusicherung erteilen muss oder zumindest soll. Wie § 22 Abs. 2 SGB II zeigt, liegt der Sinn der ausdrücklichen Regelungen über die Zusicherung nicht durchgehend in deren Normierung als eigenständige materiell-rechtliche Anspruchsvoraussetzung. Wenn der Gesetzgeber mithin im Zusammenhang mit einem Regelungskomplex für bestimmte Konstellationen ausdrücklich zur Erteilung von Zusicherungen ermächtigt und nicht nur einen gebundenen Anspruch schaffen will, ist davon auszugehen, dass in den nicht ausdrücklich erfassten Konstellationen eine solche Befugnis gerade nicht bestehen soll. Das Gesetz räumt im Bereich der Kosten der Unterkunft und Heizung somit die Befugnis zur Erteilung einer Zusicherung nur im Zusammenhang mit Wohnungswechseln bzw. Umzügen ein (§ 22 Abs. 2, 2a und 3 SGB II), nicht aber bzgl. der Aufwendungen für die bereits innegehaltene Unterkunft (§ 22 Abs. 1 SGB II). Anderes widerspräche auch dem Sinn einer Zusicherung. Diese hat die Aufgabe, als verbindliche Zusage über das zukünftige Verhalten der Behörde bei Erlass eines Verwaltungsaktes dem Adressaten der Zusicherung, der seinerseits erst noch die Voraussetzungen für den Erlass des ihn begünstigenden Verwaltungsaktes herbeiführen muss, die Gewissheit zu verschaffen, dass seine Aufwendungen auch zu dem von ihm beabsichtigten Erfolg führen5. Solche erst noch zukünftig vorzunehmenden Aufwendungen liegen bei Wohnungswechseln im Abschluss von neuen Mietverträgen oder Speditionsverträgen. Der Hilfebedürftige geht hier ohne entsprechende Zusicherung das Risiko ein, neue Verbindlichkeiten zu begründen, die der Grundsicherungsträger ggf. später nicht trägt. Ein solches Risiko besteht bei der bereits angemieteten Wohnung nicht, da die Verbindlichkeit bereits begründet ist.

Die Erteilung einer Zusicherung für die Aufwendungen für die bereits innegehaltene Wohnung widerspricht auch dem System der Leistungen für die Unterkunft und Heizung nach § 22 Abs. 1 SGB II. Solange der Grundsicherungsträger von einer Angemessenheit der tatsächlichen Aufwendungen ausgeht, ist für eine Zusicherung kein Raum; die Leistungen sind in dieser Höhe zu bewilligen. Ein berechtigtes Interesse des Hilfebedürftigen an einer verbindlichen Festlegung des zukünftigen Verhaltens der Behörde besteht nicht. Sind die tatsächlichen Aufwendungen nicht nur abstrakt, sondern auch im konkreten Einzelfall unangemessen, darf der Träger Leistungen in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen nur erbringen, solange es dem Hilfebedürftigen unmöglich oder unzumutbar ist, diese zu senken. Dies bedeutet, dass es dem Träger verwehrt ist, bei Möglichkeit und Zumutbarkeit der Kostensenkung höhere als die angemessenen Kosten zu leisten; dementsprechend kann in diesem Fall auch keine Zusicherung mit diesem Inhalt ergehen, da ein Verwaltungsakt mit diesem Inhalt rechtswidrig wäre. Eine verbindliche Zusage, unangemessene Kosten unabhängig von – erfolglosen – Senkungsbemühungen des Hilfebedürftigen zukünftig zu übernehmen, darf daher nicht ergehen, zumal angesichts der Regelhöchstfrist von sechs Monaten nicht für unbestimmte Zeit.

Das Begehren ist daher im Kern nicht auf die Erteilung einer Zusicherung gerichtet, sondern auf die durch den Grundsicherungsträger erfolgende verbindliche Feststellung der Angemessenheit der Aufwendungen für die Unterkunft. Selbst wenn sie ihr Prozessziel ausdrücklich auf eine Zusicherung richten, ist zu beachten, dass ein Verwaltungsakt mit dem begehrten Inhalt von der Beklagten nicht erteilt werden dürfte. Jeder Verwaltungsakt setzt die Befugnis der Verwaltung voraus, auf diese Weise zu handeln, d.h. Regelungen bestimmten Inhalts zu treffen, die andere Rechtsträger binden. Eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung ist zwar nicht erforderlich, jedoch muss die Zulässigkeit des Verwaltungsaktes zumindest im Wege der Auslegung zu ermitteln sein. Aufgabe der Verwaltung ist es grundsätzlich, über den geltend gemachten (Leistungs-) Anspruch, nicht jedoch über das Vorliegen oder Fehlen von Leistungsvoraussetzungen zu entscheiden, insbesondere nicht über gesetzliche Voraussetzungen eines ggf. künftigen Anspruches10. Zu entscheiden haben die Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach §§ 36 bis 44 SGB II über die Gewährung von Leistungen; eine feststellende Entscheidung über einzelne Berechnungselemente ist ihnen verwehrt11.

Bei dem begehrten Inhalt der behördlichen Erklärung („ihre derzeitige Nettokaltmiete bis auf Weiteres als angemessen im Sinne des § 22 Abs. 1 SGB II anzuerkennen“) handelt es sich nur um ein Teilelement des in § 22 Abs. 1 SGB II geregelten Leistungsanspruches. Dieser umfasst als einheitlicher Anspruch die Leistungen für Unterkunft und Heizung, ohne dass einer der Posten abgetrennt werden könnte. Des Weiteren sind für die Höhe des Leistungsanspruches auch weitere Faktoren maßgeblich, insbesondere eventuell zu berücksichtigendes Einkommen und Vermögen (§ 9 SGB II). Die Höhe der Kosten der Unterkunft, zumal der Nettokaltmiete, auf die die Kläger vorliegend ihr Begehren beziehen, ist nur ein einzelnes Berechnungselement. Das SGB II bietet aber außerhalb der Zusicherungen nach § 22 Abs. 2, 2a und 3 SGB II keine Ermächtigungsgrundlage für den Grundsicherungsträger, über einzelne Berechnungselemente vorab und losgelöst von der Entscheidung über den Leistungsanspruch selbst eine verbindliche Regelung zu treffen. Die Beklagte ist daher nicht berechtigt und damit auch nicht verpflichtet, eine verbindliche Teilregelung über die Angemessenheit der Kosten für eine bereits bestehende Unterkunft zu treffen. Dem entsprechend ist auch eine Zusicherung mit entsprechendem Inhalt rechtlich nicht zulässig.

Landessozialgericht Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Dezember 2010 – L 7 AS 6055/09

  1. BT-Drs. 8/2034 S. 33 zu § 32 des RegE[↩]
  2. BT-Drs. 7/910 S. 56, 60 zu § 38 VwVfG[↩]
  3. Engelmann in von Wulffen, SGB X, 7. Aufl., § 34 Rdnr. 2[↩]
  4. BVerwG NVwZ 1986, 1011[↩]
  5. BSGE 56, 249[↩][↩]
  6. ebenso Engelmann, a.a.O., Rdnr. 10; Krasney in KassKomm, SGB X, § 34 Rdnr. 6[↩]
  7. ebenso OVG NRW, Urteil vom 23.09.2010 – 17 A 674/08[↩]
  8. BT-Drs. 15/1516 S. 57[↩]
  9. vgl. auch OVG NRW, a.a.O., „soweit die Möglichkeit eingeräumt ist, Zusicherungen zu erteilen“[↩]
  10. BSG SozR 3-4100 § 128 Nr. 4 mit zahlreichen weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung; SozR 4-4200 § 22 Nr. 2 zur Kostensenkungsaufforderung; SozR 3-2600 § 149 Nr. 6, dort allerdings zu entgegenstehenden ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmungen[↩]
  11. ebenso LSG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.01.2007 – L 14 B 1068/06 AS ER[↩]

Das dürfte Sie auch interessieren: